【中國環(huán)保在線 行業(yè)動態(tài)】“鄰避問題的根源在于，一是現(xiàn)在發(fā)展到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的階段；二是現(xiàn)代人對自己的生活環(huán)境，和權(quán)利意識的認知很強”，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授齊曄如是說道。
　　　　
　　近年來，習(xí)慣了互相詢問所在城市房價、人均收入的中國人，開始漸漸在談話中加入更多“你們那里空氣如何？”“附近有工廠嗎？”之類的言語。
　　
　　如今，許多居民都開始以一種更謹慎的目光四處打量自己生活多年的環(huán)境，對任何新出現(xiàn)的、有可能對居住環(huán)境帶來負面影響的工業(yè)設(shè)施，保持著極大的敏感和警惕。
　　
　　這是近年公眾心理上出現(xiàn)的一個明顯信號：社會對環(huán)境安全的關(guān)注已經(jīng)上升到了一個新的階段，洶涌的城鎮(zhèn)化發(fā)展至今天，在就業(yè)拉動、GDP貢獻之外，城市居民對居住環(huán)境的考量也日益嚴肅。
　　
　　隨著中國式環(huán)保維權(quán)現(xiàn)出雛形，將會有越來越多的工廠發(fā)現(xiàn)，只需手持一紙批文便能上馬快干的年代可能要過去了，現(xiàn)在它們需要對更多人做出解釋。
　　
　　別建在我家后院
　　
　　無論是什邡反鉬銅、大連與寧波PX危機，還是南通抗議紙企排污，加入抗議的本地居民們，歸根結(jié)底想喊出的都是這句話。
　　
　　“別建在我家后院”（Not in my backyard），簡稱鄰避（NIMBY），指某一地居民希望保護所居住生活領(lǐng)域，避免受到對居住地域具有負面效應(yīng)的設(shè)施干擾。
　　
　　過去幾年發(fā)生的鄰避運動，從發(fā)生到收場幾乎都沿襲了同一套模式：某地被曝有重大污染項目在當(dāng)?shù)鼐用癫恢闋顟B(tài)下準備興建，激起當(dāng)?shù)孛癖娍棺h，又通過網(wǎng)絡(luò)等載體進一步發(fā)酵、擴大事態(tài)，使當(dāng)?shù)卣扔诜袩崦褚饨K取消被反對項目。
　　
　　維護合法私利，尤其是捍衛(wèi)家園環(huán)境是天經(jīng)地義的，每次地方政府終妥協(xié)叫停項目也往往被視為是抗議居民終的勝利，能夠引得鼓掌而呼。
　　
　　但偕理性回顧許多類似的事件發(fā)展，就算政府能夠一時平息眾怒，暫緩事態(tài)，但人群散去、輿論漸冷后，同一個項目往往又會在另外一個地方重新出現(xiàn)，默默開工，或再度曝光。如原本選址廈門的PX項目，受到當(dāng)?shù)鼐用窦ち曳磻?yīng)后遷址漳州，再度受到當(dāng)?shù)鼐用竦钟|。
　　
　　在各地類似事件的一場場輪回已經(jīng)非常清晰地說明，如果沒有更細密的制度與更客觀的衡量、處理標準，未來還將出現(xiàn)的不過又是一個個曾經(jīng)相識的項目，輕率而起，潦草而停。
　　
　　兩種不同的風(fēng)險考量
　　
　　雖然任何項目的規(guī)劃都會經(jīng)過環(huán)保、衛(wèi)生、消防等多個部門參與，對風(fēng)險進行評估，但事實上，在“鄰避效應(yīng)”發(fā)生時，公眾的擔(dān)憂與政府部門的考慮往往不在一個“頻道”上。
　　
　　公眾對“鄰避”設(shè)施的反感，直接來源于對風(fēng)險不確定性的擔(dān)憂。就像紅旗變電站，雖然鄭州供電公司與政府部門一直在強調(diào)，變電站不會帶來輻射與爆炸風(fēng)險，甚至輻射量會小于手機，但附近居民擔(dān)憂的卻是“萬一有危險咋辦”？
　　
　　澳門理工學(xué)院公共政策行政學(xué)教授婁勝華曾撰文稱，政策制定者和專家往往從技術(shù)的角度定義風(fēng)險，而在社區(qū)居民看來，風(fēng)險主要源于一種主觀感受。
　　
　　技術(shù)風(fēng)險是可以度量的，而感知風(fēng)險則難以度量，這也導(dǎo)致沖突雙方各執(zhí)己見，難以調(diào)和。
　　
　　何艷玲發(fā)現(xiàn)，相關(guān)部門在解決問題時，可能出現(xiàn)的是兩種方式。一種是市民針對某項目強烈反對時，相關(guān)部門就會妥協(xié)，項目擱淺；一種是政府方面不顧居民反對，采取強制手段保證項目完成。何艷玲說，這兩種方式，要么造成公共項目落實不了，影響人們的生活；要么埋下隱患，引發(fā)群體性事件。
　　
　　“說不”何以頻頻發(fā)生
　　
　　為解決環(huán)境問題而建設(shè)的環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施，為何反而產(chǎn)生出新的更大的環(huán)境問題？“鄰避運動”的產(chǎn)生是必然還是偶然？原因有哪些？
　　
　　深圳市環(huán)境監(jiān)察支隊相關(guān)負責(zé)人透露，通過在工作中了解到的實際情況，和對深圳市現(xiàn)有污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠等市政設(shè)施項目的調(diào)研，分析以往周邊居民對這類設(shè)施環(huán)境問題的訴求，可以看出，“鄰避運動”的發(fā)生絕非偶然。
　　
　　“如果要探究其原因，可以概括為‘兩宗罪’。”這位負責(zé)人說。
　　
　　首先是決策權(quán)未受有效制約。“為什么距離如此之近？選址如何確定？有沒有得到全面論證？公眾參與有沒有做到位……”這位負責(zé)人說，當(dāng)“鄰避運動”發(fā)生時，附近居民就會提出這一連串問題。面對這些問題，地方政府很少有人及時站出來解答，終導(dǎo)致矛盾越演越烈。問題確實不好回答，因為答案令人尷尬：項目決策時問題就出現(xiàn)了。
　　
　　其次，缺乏全過程監(jiān)管。
　　
　　據(jù)了解，目前針對市政設(shè)施的監(jiān)管主要集中于環(huán)保監(jiān)管，行業(yè)主管部門和綜合監(jiān)管部門缺位，對鄰避設(shè)施運營方缺乏長期有效的綜合監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)法公信力下降。
　　
　　事實上，就算是環(huán)保監(jiān)管也不能完全滿足公眾需要，因為對于公眾比較關(guān)注的臭氣、二惡英等污染因子，技術(shù)上仍難以實現(xiàn)實時在線監(jiān)測。監(jiān)測結(jié)果雖然基本實現(xiàn)達標，但難以準確、真實、有效地反映企業(yè)長期運營中的排污行為。
　　
　　另外，環(huán)保部門單打獨斗進行監(jiān)管，手段單一，只能關(guān)注企業(yè)環(huán)保設(shè)施是否正常運轉(zhuǎn)、廢氣是否達標排放，而對企業(yè)清潔生產(chǎn)、環(huán)保設(shè)施的維護養(yǎng)護和升級改造等方面缺少約束力、強制力和引導(dǎo)力。
　　
　　如何搭橋讓各方坐下說話？
　　
　　“好的聽證會是把信息公開提升到一個新高度的重要途徑。”聽證會開放給所有人，公開征求各種意見，項目得失會有所呈現(xiàn)，媒體可以傳播出去，由此促進項目的支持和反對者雙方的輿論場由對立變?yōu)槿趨R。
　　
　　“深圳鄰避運動越來越多，卻沒人注意。”深圳市人大代表鄭學(xué)定認為，其實在這類鄰避運動中，政府和公眾正在接受兩重普及教育，一是普法教育，一是科普教育。“我住的咋樣，就像我吃的咋樣一樣重要，每一個人有權(quán)利弄清楚，怎么弄清楚呢，就需要政府依法創(chuàng)造條件公開，而不是各種暗箱操作。”
　　
　　來自媒體的消息稱，這種溝通的訴求，其實官員心理更為強烈。上述相關(guān)負責(zé)人承認，加強對話和溝通是主要的解決渠道。“長期以來，政府決策的習(xí)慣是內(nèi)部定奪，但隨著城市的發(fā)展，市民素質(zhì)的不斷提升，信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)達，掖著搞建設(shè)已不合時宜。”
　　
　　但是，對話和溝通機制如何建立？對于目前鄰避運動的信息公開程度，深圳市政協(xié)委員張學(xué)虎建議，政府可參考公共治理理論，從決策環(huán)節(jié)開始，通過社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)等途徑公開，讓公眾直接參與討論，盡力減少利益相關(guān)方“被代表”，疏導(dǎo)各種輿情，而不是選擇性忽視，造成民意壅堵，形成一種環(huán)境集體行動。
　　
　　“項目推動方有必要學(xué)習(xí)更為現(xiàn)代的公共傳播手段，將民意溝通作為一個相當(dāng)專業(yè)的技術(shù)來對待。”某專家認為，政府應(yīng)對鄰避運動，依然是宣教機制和宣傳思維，宣傳一些自認為是對的東西，這種以我為主的思路，常常造成民眾情緒的對立。
　　
　　現(xiàn)實問題是，政府推動信息公開，也有一定制度難題和專業(yè)難題，前者主要是聽證會制度和環(huán)評公開制度等落實不力，后者主要是民間公共環(huán)保專家資源的匱乏。
　　
　　國內(nèi)NGO人士馬軍介紹，以目前聽證會為例，中國國內(nèi)相關(guān)環(huán)保法規(guī)規(guī)定，可以召開聽證會或論證會，去征求公眾意見，但實際上，絕大多數(shù)項目，環(huán)評機構(gòu)及項目投資方都是閉門操作，只求簡單走完過場。
　　
　　破解“鄰避”
　　
　　對此，眾多專家指出，若是回到現(xiàn)實的對立情緒中，我們?nèi)圆坏貌怀姓J，“一鬧就停”起碼比“鬧也不停”更可取。環(huán)保項目、化工項目為何會帶來以“鬧”為特征的群體性事件，在很大程度上正是因為當(dāng)?shù)卣蝽椖糠皆谇捌趯τ谧鹬孛褚夂图橙∶褚馍嫌兴啡?。能夠?ldquo;停”下來，靜心聽聽民意，并在良性互動中努力尋求理解與妥協(xié)，這就是實實在在的進步。
　　
　　“鄰避運動”是社會發(fā)展的產(chǎn)物，它必然會來，也一定會走。大洋彼岸的鏡鑒，從1980年到1987年，美國預(yù)定興建的81座廢棄物處理場，也大多遭遇了“一鬧就停”。終超越反對聲并成功建成的，只有8座。反觀中國，在“一鬧就停”之外，成功建設(shè)的大型化工項目、環(huán)保項目或能源項目等，仍屬多數(shù)。這或是中國的制度優(yōu)勢，但更有項目建設(shè)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、文化發(fā)展總體程度不高的因素。隨著中國在政治、經(jīng)濟和社會改革上全面深化，“鄰避運動”還會有擴大化的趨勢。
　　
　　因此，要從源頭上破解“鄰避”設(shè)施建設(shè)的困境，推進具有“鄰避”效應(yīng)的公益性項目順利實施，眾多業(yè)內(nèi)人士建議可優(yōu)化“鄰避”設(shè)施決策模式。要從源頭上消除“鄰避”設(shè)施的外部性影響，實現(xiàn)利益受損民眾的利益補償，必須轉(zhuǎn)變政府的決策模式，使政府決策從自上而下的“決定—宣布—辯護”模式轉(zhuǎn)化為“參與—協(xié)商—共識”模式，充分吸納民意，增強決策過程中的民主性，減少決策帶來的風(fēng)險和沖突。
　　
　　同時，提高“鄰避”設(shè)施決策的參與度，增強決策過程的透明度。提高決策參與度，可從四個層面著手：一是加大政府內(nèi)部各相關(guān)部門之間的參與，便于決策出臺之前對敏感問題達成共識；二是拓展人大、政協(xié)的參與渠道，發(fā)揮體制內(nèi)權(quán)力機關(guān)、咨詢機關(guān)的功能，發(fā)揮人大、政協(xié)與民眾之間橋梁紐帶作用；三是動員專家學(xué)者的參與，發(fā)揮專家學(xué)者在決策專業(yè)性問題方面的功能；四是充分吸納決策利益相關(guān)者的參與，讓其充分表達利益訴求，力爭與民眾就項目決策達成共識。
　　
　　誠然，走出“鄰避時代”，既需要公民在運動中自我學(xué)習(xí)，在“雙輸”過后自我反省，但更需要政府部門主動轉(zhuǎn)變觀念和姿態(tài)，把信息公開和公眾參與做得更早、更實、更有效。“一鬧就停”也是一種互動，但這是一種代價高昂的互動。降低成本的方法首先在于，圍繞項目本身的互動要提前、再提前。公眾對鄰避項目或設(shè)施的反感，很大程度上來源于對項目風(fēng)險不確定性的擔(dān)憂。減緩這種擔(dān)憂的途徑，無非是更為開放的參與，更為透明的信息公開和更為誘人的回饋補償。這些工作都做了，還是無法轉(zhuǎn)“停”為“行”，那也是公共治理的必要代價。這種代價又將為雙方在下次的互動中能夠保有更多理性提供寶貴的經(jīng)驗。