【中國環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】在污染物排放權(quán)試點(diǎn)工作實(shí)施7年后，國務(wù)院辦公廳近日出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提出“排污權(quán)是指排污單位經(jīng)核定、允許其排放污染物的種類和數(shù)量……建立排污權(quán)有償使用和交易制度，是我國環(huán)境資源領(lǐng)域一項(xiàng)重大的、基礎(chǔ)性的機(jī)制創(chuàng)新和制度改革”。
　　　　排污權(quán)促進(jìn)污染物總量削減
　　
　　排污權(quán)的概念，早是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于1968年提出的，其內(nèi)涵是政府作為社會(huì)的代表及環(huán)境資源的擁有者，把排放一定污染物的權(quán)利，像股票一樣出賣給出價(jià)高的競買者。
　　
　　所謂排污權(quán)有償使用和交易制度，理論上是指污染者可以從政府手中購買排污權(quán)，也可以向擁有排污權(quán)的污染者購買，污染者相互之間可以出售或者轉(zhuǎn)讓排污權(quán)。
　　
　　正如清華大學(xué)總量控制技術(shù)政策研究中心主任陳呂軍指出的，排污權(quán)交易是指在污染物排放總量控制前提下，利用市場機(jī)制，建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許該權(quán)利像商品一樣被買入賣出，以達(dá)到污染減排和保護(hù)環(huán)境的目的。
　　
　　同時(shí)，河南省環(huán)保廳廳長張慶義認(rèn)為，排污權(quán)有償使用和交易制度，是反映環(huán)境資源市場供求和稀缺性、以市場為基礎(chǔ)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。從專業(yè)角度講，排污權(quán)有償使用，是指在滿足主要污染物排放總量控制要求前提下，排污單位通過向縣級及以上環(huán)境保護(hù)部門繳納排污權(quán)有償使用費(fèi)取得排污權(quán)的行為。而排污權(quán)交易是指在滿足環(huán)境質(zhì)量和主要污染物排放總量控制要求的前提下，排污單位通過排污權(quán)交易平臺(tái)依法出讓或受讓排污權(quán)的行為。
　　
　　簡言之，就是在政府部門的管理監(jiān)督下，排污單位購買并擁有排污權(quán)，并類似于產(chǎn)權(quán)一樣可以出售。通過這樣“買”和“賣”，轉(zhuǎn)變環(huán)境資源無償使用的觀點(diǎn)，樹立環(huán)境資源的價(jià)值觀念。
　　
　　就推行排污權(quán)交易的目的，張慶義補(bǔ)充道，當(dāng)前，推動(dòng)污染減排主要依靠行政手段，社會(huì)減排成本較高，減排成果也難以持續(xù)鞏固。同時(shí)，企業(yè)每年只需繳納并不高的排污費(fèi)就可隨意排污，也導(dǎo)致出現(xiàn)眾多污染大戶污染成本低，環(huán)保投入不足等現(xiàn)象。
　　
　　而排污權(quán)交易制度旨在使企業(yè)為自身的利益提高治污的積極性，治污就從政府的強(qiáng)制行為變?yōu)槠髽I(yè)自覺的市場行為，有利于削減政府和企業(yè)節(jié)能減排壓力，提高環(huán)境資源的配置效率，降低社會(huì)平均治理成本，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善。
　　
　　對此，眾多業(yè)內(nèi)人士強(qiáng)調(diào)，通過實(shí)施排污權(quán)交易制度，可促使環(huán)保投入足、減排效果好的企業(yè)將其減排量出售或抵押貸款，用于回收減排成本，甚至盈利。反之，環(huán)保投入不足的則須通過購買指標(biāo)來“補(bǔ)課”。
　　
　　激活排污權(quán)交易
　　
　　在規(guī)范交易行為方面，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）指出，排污權(quán)交易應(yīng)在自愿、公平、有利于環(huán)境質(zhì)量改善和優(yōu)化環(huán)境資源配置的原則下進(jìn)行。交易價(jià)格由交易雙方自行確定。試點(diǎn)初期，可參照排污權(quán)定額出讓標(biāo)準(zhǔn)等確定交易指導(dǎo)價(jià)格。
　　
　　同時(shí)，排污權(quán)交易原則上在各試點(diǎn)省份內(nèi)進(jìn)行。涉及水污染物的排污權(quán)交易于在同域內(nèi)進(jìn)行。火電企業(yè)（包括其他行業(yè)自備電廠，不含熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組供熱部分）原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進(jìn)行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易。環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到要求的地區(qū)不得進(jìn)行增加本地區(qū)污染物總量的排污權(quán)交易。工業(yè)污染源不得與農(nóng)業(yè)污染源進(jìn)行排污權(quán)交易。
　　
　　就不許跨界交易問題，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師王金南表示，火電企業(yè)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進(jìn)行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易，主要是考慮到火電行業(yè)排放的大氣污染物主要是通過遠(yuǎn)距離輸送和大氣化學(xué)反應(yīng)等導(dǎo)致酸雨和區(qū)域性PM2.5污染等大氣污染問題，而低矮面源影響的主要是局地環(huán)境空氣質(zhì)量。
　　
　　鑒于高架源與低架源對環(huán)境影響機(jī)理、方式的顯著差異，文件提出了火電等高架源原則上不能與低架源進(jìn)行大氣污染物排污權(quán)交易。王金南指出，為了有效指導(dǎo)大氣污染和水污染排污權(quán)有償使用和交易，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，可以分別制定大氣污染和水污染排污權(quán)有償使用和交易技術(shù)指南。
　　
　　為了確保交易有效推進(jìn)，《指導(dǎo)意見》要求，國務(wù)院有關(guān)部門要研究制定鼓勵(lì)排污權(quán)交易的財(cái)稅等扶持政策。試點(diǎn)地區(qū)要積極支持和指導(dǎo)排污單位通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)改造升級等減少污染物排放，形成“富余排污權(quán)”參加市場交易。
　　
　　從此前試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，由于種種原因，企業(yè)往往傾向于將未使用的排污權(quán)閑置，而并非通過交易出讓給其他排污單位，或參與政府回購。對此，王金南坦言，目前《指導(dǎo)意見》對此并沒有提出針對性措施，如何有效解決惜售問題，也是我國排污權(quán)交易下一步需要深入探索和解決的重點(diǎn)問題。
　　
　　他山之石
　　
　　美國是實(shí)施排污權(quán)交易政策早也成功的國家。早在20世紀(jì)70年代，美國國家環(huán)保局（EPA）就開始將排污權(quán)交易政策用于大氣污染源及河流污染源管理，并逐步建立起以氣泡、補(bǔ)償、銀行和容量節(jié)余為核心內(nèi)容的一整套排污權(quán)交易體系，在實(shí)踐中取得了經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益。
　　
　　1990年，美國政府頒布《清潔空氣法》修正案，其中規(guī)定了可交易排放量系統(tǒng)，并在此基礎(chǔ)上推出二氧化硫排污權(quán)交易政策。這是迄今為止世界各國嘗試過的、廣泛的排污權(quán)交易實(shí)踐，是一項(xiàng)真正以市場為導(dǎo)向的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)施范圍涵蓋了全美國。
　　
　　據(jù)悉，該計(jì)劃明確規(guī)定了通過在燃燒礦物燒煤的發(fā)電廠之間實(shí)施二氧化硫排污的總量控制和交易政策。政策實(shí)施的階段，從1995年到1999年12月，要求國家高污染電廠中的263個(gè)重點(diǎn)二氧化硫排放量比1980年減少35萬噸；第二階段，從2000年1月到2010年，限制對象擴(kuò)大到2000多家，包括規(guī)模2.5×104千瓦的所有電廠，目標(biāo)是使它們的二氧化硫年排放總量比1980年減少100萬噸。
　　
　　美國之后，澳大利亞、加拿大、德國等國家也相繼進(jìn)行了排污權(quán)交易政策的實(shí)踐。澳大利亞的新南威爾士、維克多及南澳州加入了由墨累達(dá)令流域委員會(huì)執(zhí)行的該流域鹽化和排水戰(zhàn)略。對進(jìn)入河流系統(tǒng)的鹽水進(jìn)行管理或改善整個(gè)流域的管理工程進(jìn)行投資時(shí)，可產(chǎn)生“鹽信用”。這些信用可以在各州間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，但是基本上用在那些需要排出進(jìn)入河流系統(tǒng)的水，因而需要抵消其“借貸”的州。在工業(yè)和個(gè)人之間，信用不可以轉(zhuǎn)讓，但該制度有可能會(huì)朝這個(gè)方向修訂。
　　
　　在德國，允許對“德國空氣質(zhì)量控制技術(shù)指南（TA-Luft）”中規(guī)定的空氣污染物質(zhì)進(jìn)行抵消。新廠可以布局超過“TA-Luft”規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域內(nèi)，但條件是本區(qū)中現(xiàn)有的降低大氣環(huán)境質(zhì)量的排污單位必須采取措施，包括新廠排放，并且不能超過環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的1%。對那些應(yīng)遵守新排污標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)有廠家，可以用同樣的方式予以免除有關(guān)的要求。這類似于美國排污交易計(jì)劃中的“容量節(jié)余”條件。
　　
　　20世紀(jì)90年代，我國引入排污權(quán)交易制度。從2007年開始，便著力推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，2007年11月10日，國內(nèi)個(gè)排污權(quán)交易中心在浙江嘉興掛牌成立。目前，已有十余個(gè)省份作為試點(diǎn)單位，一些省份也自行選擇部分市開展試點(diǎn)。我國排污權(quán)交易逐步走向制度化、規(guī)范化、化。