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《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》(以下簡稱《處罰辦法》)于2023年7月1日起實施。《處罰辦法》提出生態(tài)環(huán)境說理式執(zhí)法的要求，對推動執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。
浙江省溫州市生態(tài)環(huán)境局平陽分局總結(jié)過去10年來說理式執(zhí)法文書制作實踐，認(rèn)為說理式執(zhí)法是法治建設(shè)的根本要求，是提高執(zhí)法能力的現(xiàn)實需要，也是化解行政爭議的有效途徑。通過《處罰辦法》的貫徹落實，全面、有序地推進(jìn)說理式執(zhí)法工作。
一、說理式執(zhí)法是法治建設(shè)的根本要求
行政處罰法定原則是行政處罰法的基石，作出行政處罰決定必須要有明確的法律依據(jù)，做到違法事實和法律規(guī)定相一致。
一是堅持法定原則，全面準(zhǔn)確援引法條。說理式行政處罰決定書在適用法律時，應(yīng)當(dāng)完整地引用定性依據(jù)和處罰依據(jù)。既要精確引用認(rèn)定違法事實的實體性法律依據(jù)，又要精確引用程序性法律依據(jù)。
二是堅持明法析理，適當(dāng)說明法條。為了讓當(dāng)事人更好理解行政處罰的依據(jù)，必須對法律條文進(jìn)行解釋說明。執(zhí)法人員要結(jié)合違法事實來說明法律適用，將法律適用的解釋貫穿于案情的具體分析當(dāng)中。
三是堅持三段論，適用邏輯推理演繹。在行政處罰決定書中，用三段論的方式來論述違法事實和法律條文之間的聯(lián)系，達(dá)到說理教育的功能。
二、說理式執(zhí)法是提高執(zhí)法能力的現(xiàn)實需要
說理式執(zhí)法最基本的要求就是違法事實清楚、證據(jù)充分。通過說理式執(zhí)法的要求，可以倒逼執(zhí)法能力的提高。
一是按證據(jù)收集來說清違法事實。要堅持證據(jù)裁判原則，展開事實的說理，對違法行為的構(gòu)成要件、因果關(guān)系和違法事實的認(rèn)定過程等相關(guān)證據(jù)要全面收集、清楚梳理。在生態(tài)環(huán)境行政處罰決定書中，要完整敘述所有違法事實，詳細(xì)闡明違法事實要素，包括時間、地點(diǎn)、行為、情節(jié)、動機(jī)、后果等，使當(dāng)事人比較系統(tǒng)地理解違法事實的本質(zhì)。
二是按時間順序來說清案件過程。堅持時間脈絡(luò)，從人的認(rèn)知規(guī)律角度，按時間“順序”描述違法事實，使當(dāng)事人直接、清晰地了解違法事實的成因、過程、后果。執(zhí)法人員在調(diào)查取證過程中，可以根據(jù)“時間”這一核心節(jié)點(diǎn)，按行為、情節(jié)、后果、動機(jī)等基本要素系統(tǒng)地進(jìn)行調(diào)查取證，從而讓公眾對違法事實有更直觀的了解。
三是按證據(jù)特性來說清證據(jù)運(yùn)用。從證據(jù)的真實性和合法性出發(fā)，詳細(xì)說明證據(jù)的來源，便于當(dāng)事人了解證據(jù)的調(diào)取程序，有利于對處罰決定的接受；從證據(jù)的關(guān)聯(lián)性出發(fā)，對于證據(jù)的說理要堅持全面原則，對單個證據(jù)不能隨意擴(kuò)大或者縮小其證明內(nèi)容；在綜合運(yùn)用多個證據(jù)時，要注重論述其關(guān)聯(lián)性，通過敘述不同證據(jù)的證明內(nèi)容，形成完整證據(jù)鏈來證明違法事實。
三、說理式執(zhí)法是化解行政爭議的有效途徑
行政處罰遵循公正、公平原則，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人說明行政處罰決定所基于的事實和依據(jù)，做到有理、有據(jù)、有溫度地執(zhí)法。
一是詳細(xì)說明當(dāng)事人意見的采納。對當(dāng)事人陳述申辯理由、證據(jù)或聽證的過程、結(jié)論和行政機(jī)關(guān)是否采納意見的理由、依據(jù)，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)闡述，當(dāng)事人放棄陳述申辯或聽證的也應(yīng)予以說明。
二是細(xì)化說明行政處罰的裁量。針對具體的行政處罰，要依據(jù)處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定的裁量因素確定罰款額度，在行政處罰決定書中說明法定理由和依據(jù)；作出從重、從輕、減輕或其他有裁量幅度的行政處罰的，應(yīng)當(dāng)說明裁量因素選擇和考量的過程。
三是規(guī)范說理化解執(zhí)法爭議。制作說理式行政處罰決定書，讓當(dāng)事人明白違法的“事理、法理和情理”，讓“理”服人，從而減少行政爭議的發(fā)生。從多年開展說理式執(zhí)法的實踐來看，當(dāng)事人在收到說理式文書后，申請陳述申辯和聽證的數(shù)量大幅下降，改正違法行為的速度快且效果好，行政處罰案件訴訟復(fù)議也顯著減少。
四、全面有序地推進(jìn)說理式執(zhí)法工作
下一步，我們要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)《處罰辦法》，從以下四個方面重點(diǎn)推進(jìn)說理式執(zhí)法工作。
一是處理好點(diǎn)面結(jié)合關(guān)系。說理式執(zhí)法是一項系統(tǒng)性、規(guī)范性的工作，建議可以選擇某個案由、某個文書開展試點(diǎn)工作，如選擇“超標(biāo)排放污染物”的案由在調(diào)查報告中先行試點(diǎn)開展，待成熟后，逐步在責(zé)令改正決定書、行政處罰告知書、行政處罰決定書等文書全面展開。一個案由成熟后，可以逐步在其他案由推進(jìn)。
二是處理好配套制度的基礎(chǔ)支撐關(guān)系。在行政執(zhí)法相關(guān)文書和證據(jù)制作模板中，明確說理式文書的基本構(gòu)成內(nèi)容和證據(jù)說理運(yùn)用。做好行政處罰裁量基準(zhǔn)的細(xì)化修訂，使之更加科學(xué)、細(xì)致。進(jìn)一步修改完善案卷評查規(guī)則，對于主要文書按說理式的要求來設(shè)置分值，激勵說理式執(zhí)法的開展。
三是處理好調(diào)查取證的先決關(guān)系。說理式執(zhí)法是全鏈條的說理，最集中體現(xiàn)在說理式行政處罰決定書的制作。能否制作一份出色的說理式行政處罰決定書，取決于調(diào)查取證是否能做到事實清楚、證據(jù)充分、程序合法。調(diào)查取證是說理式執(zhí)法的基礎(chǔ)，沒有高質(zhì)量的取證，就不會有高質(zhì)量的說理式執(zhí)法。
四是處理好案件調(diào)查和案件審查、法制審核的相輔相成關(guān)系。《處罰辦法》確立查審分離制度，說理式執(zhí)法既關(guān)系前期調(diào)查，也涉及后期審查審核。從多年開展說理式執(zhí)法的經(jīng)驗看，執(zhí)法和法制要始終維系“蜜月”關(guān)系，做到不拆臺、不越位、不推諉，有效銜接、真誠溝通、密切合作，才能共同成就一份優(yōu)秀的說理式執(zhí)法文書。
(作者系浙江省溫州市生態(tài)環(huán)境局平陽分局)
供稿 | 生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局
編輯 | 宋祥
審核 | 秦超
原標(biāo)題：生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法 • 解讀⑤ | 全面推行說理式執(zhí)法 助力執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)
