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杜安環保
2021年4月30日，習近平總書記在主持中共中央政治局第二十九次集體學習時強調：“‘十四五’時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。”“要把實現減污降碳協同增效作為促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手，加快推動產業結構、能源結構、交通運輸結構、用地結構調整。”近日，中共中央、國務院印發《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》(下稱《意見》)，提出了“加快推動綠色低碳發展”的要求，其中明確要“深入推動碳達峰行動。處理好減污降碳和能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關系，落實2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標。”彰顯了黨和政府如期實現生態環境根本好轉、實現二氧化碳排放達峰目標和碳中和愿景的堅定決心，是建設人與自然和諧共生現代化和美麗中國的現實需要。
一、我國的污染防治正在邁向溫室氣體與環境污染物協同治理新階段
溫室氣體與環境污染物具有同根同源性。煤炭等化石燃料在燃燒過程中既產生二氧化碳等溫室氣體，也會產生顆粒物、一氧化碳、二氧化硫等空氣污染物。我國的污染防治進程始自上世紀70年代。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全面加強對生態文明建設和生態環境保護的領導，開展了一系列根本性、開創性、長遠性工作，生態環境明顯改善，人民群眾獲得感顯著增強，厚植了全面建成小康社會的綠色底色和質量成色。
溫室氣體與環境污染物在控制措施方面也具有協同效應。當前，我國生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未根本緩解，結構性污染問題仍然突出。進一步將大氣污染防治與溫室氣體控排措施深度融合，將加快生態環境質量由量變到質變的改善進程。因此，污染治理手段亟需從末端治理向以產業結構和能源結構調整為主的源頭治理升級。《意見》對深入推進碳達峰行動、打造綠色發展高地、推動能源清潔低碳轉型、堅決遏制高耗能高排放項目盲目發展、推進清潔生產和能源資源節約高效利用、加快形成綠色低碳生活方式等做出戰略決策部署，明確了新階段開展溫室氣體與大氣污染協同治理的工作部署和政策依據，標志著我國污染防治攻堅戰正在邁向溫室氣體與環境污染物協同治理的新階段。
二、積極應對氣候變化、協同推進綠色低碳發展，是深入打好污染防治攻堅戰的迫切任務
我國實施積極應對氣候變化的國家戰略，采取了一系列應對氣候變化的政策與行動，取得明顯成效。綠色低碳產業、節能環保等戰略性新興產業規模逐步擴大，新能源產業蓬勃發展。能源結構持續優化，煤炭占能源消費比重大幅下降、非化石能源占比大幅提升；節能提效取得顯著成效，2011-2020年，我國能耗強度累計下降28.7%。工業、建筑、交通等重點部門控排成效顯著，高耗能產業擴張得到有效控制。
我國溫室氣體控排行動協同減少大氣污染物排放的效應已經顯現。2020年，我國碳排放強度相比2015年下降18.8%，超額完成“十三五”約束性目標，相比2005年下降48.4%，不僅超額完成了我國向國際社會承諾的到2020年下降40%-45%的目標，若按照每減少一噸二氧化碳排放將相應減少3.2公斤二氧化硫和2.8公斤氮氧化物排放計算，我國超額實現碳強度下降目標也為大氣污染治理作出了貢獻。
三、協同推進溫室氣體與大氣污染物減排，實現減污降碳協同增效
加強源頭治理、系統治理、整體治理，實現減污降碳協同增效，是統籌污染治理、生態保護、應對氣候變化的總抓手，既要做好戰略規劃等頂層設計方面的謀篇布局，也需要在政策與行動措施上全面發力，同時還需要制度體系的全面創新。
一是加快完善減污降碳協同控制的頂層設計。應對氣候變化和良好生態環境是中華民族永續發展的內在要求，是最普惠的民生福祉和人與社會持續發展的根本基礎。2021年1月，生態環境部印發《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，明確提出減污降碳協同增效的要求。《意見》強調，將以實現減污降碳協同增效為總抓手，努力建設人與自然和諧共生的美麗中國。下一階段，應堅持把綠色發展、低碳發展和循環發展作為生態文明建設基本途徑，將應對氣候變化及低碳發展融入國家重大戰略，系統謀劃中長期生態環境保護重大戰略，統籌謀劃有利于推動經濟、能源、產業等綠色低碳轉型發展的政策舉措和重大工程，統籌建立二氧化碳排放總量控制制度，努力走出一條符合我國國情的應對氣候變化與污染防治雙贏的綠色低碳發展之路。
二是大力推動減污降碳協同增效的政策與行動協同。《意見》指出，將加快推動綠色低碳發展，深入推進碳達峰行動，推動能源清潔低碳轉型，統籌建立二氧化碳排放總量控制制度，建設完善全國碳排放權交易市場、補齊溫室氣體排放監測短板等具體任務，與我國控制溫室氣體排放政策在能源結構優化、產業結構調整、市場機制構建、基礎制度設計等方面的戰略規劃和重點任務存在一定交叉，具有減污降碳的正協同效應，有必要進一步提高相關政策與行動的成本效益。建議將碳排放評價納入環境影響評價體系，將溫室氣體濃度監測納入環境質量監測體系。由于電力、鋼鐵、水泥、交通行業減污降碳行動存在相對復雜的協同作用，因此應注重強化正協同效應、規避負協同效應。
三是統籌開展減污降碳相關制度體系的互鑒互學、融合創新。《意見》指出，要“加快構建減污降碳一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制”“大力推進低碳和適應氣候變化試點工作”。基礎數據方面，建議加強減污與降碳在統計、核算和報告制度、數據信息應用方面的協同。排放管理方面，建議統籌整合生態環境類專項考核信息報告機制，借鑒環境污染物總量控制的實踐經驗，統籌建立全國碳排放總量控制制度，作為生態環境領域溫室氣體排放管控的基本制度。體系建設方面，建議在現有生態環境標準體系框架下，有機增加控制溫室氣體排放相關內容，構建減污降碳協同的標準體系。同時，推動國家低碳試點與綠色發展、生態文明建設等試點在頂層設計的協同融合，創新統籌重點任務、政策協同、制度融合，發揮好低碳試點的引領作用。
建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。積極應對氣候變化，深入打好污染防治攻堅戰，協同推進綠色低碳發展，本質上都是立足于新發展階段對新發展理念的完整、準確、全面貫徹。下一階段，必須堅定不移實施積極應對氣候變化的國家戰略，堅持節約資源和保護環境的基本國策，以產業結構和能源結構調整為主的源頭治理實現減污降碳協同增效，以高水平保護推動高質量發展、創造高品質生活，努力建設人與自然和諧共生的美麗中國，繼續在全球生態文明建設中發揮重要參與者、貢獻者、引領者作用。作者：馬愛民、曹穎、付琳(國家氣候戰略中心)
原標題：系列解讀(11)| 積極應對氣候變化，實現減污降碳協同增效
