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蘭江水
作者：奉椿千 崔瑩
排污權指排放者在環境保護監督管理部門分配的額度內，并在確保該權利的行使不損害其他公眾環境權益的前提下，依法享有的向環境排放污染物的權利。在中國一般是政府將該權利以一定的價格出讓給需要排放污染物的排污主體，污染者既可以從政府手中購買權利(一級市場)，他們之間也可以相互轉讓或出售權利(二級市場)，以此形成排污權交易市場。排污權交易市場是以“污染者付費”機制為基礎形成的市場，其市場化交易的機制有利于企業將減排變為自覺行為；同時資金被引導流動到減排做得好的企業，可以促進企業開發更加先進的減排技術；市場還能吸引投資者，讓更多主體參與到污染防控工作中。
中國排污權交易探索時間早，但進展緩慢。自1987年開始排污權交易的嘗試。1987-2006年，是起步及試點摸索階段，這一階段主要進行了一些試點項目。2007年后，步入排污權市場試點深化階段，這一階段公布了政策文件，明確了國家級試點省市。截至2020年底，全國大部分省份開展了排污權交易工作，但整體進展緩慢，2020年部分地方通過啟動排污權交易二級市場、制定排放權交易基準價格等方式推動了市場發展，但還存在不少問題。本文將對2020年的進展情況進行梳理，并提出推動市場更好發展的政策建議。
一、 排污權交易市場2020年進展梳理
2020年，排污權交易市場的整體建設進展緩慢，但仍有部分地方通過啟動排污權交易二級市場、制定主要污染物排放權交易基準價格等方式推動排污權市場發展。
（一） 部分省市發布政策文件，推動市場發展
青海省、山東省、安徽省黃山市等省市發布本省市排污權管理辦法等文件，對排污權交易的制度、參與主體、參與方式、交易流程等作出細化規定，推動規范發展排污權市場，探索建立環境資源優化配置機制。河北省、遼寧省探索開展排污權抵質押貸款業務，促進重點行業的排放改造與重點設施的深度治理，完善金融對生態環境業務的支持。河北省制定2021-2025年主要污染物排放權交易基準價格，規范交易行為，加強交易價格管理，做好監測評估。陜西省推動排污權二級市場交易，標志著陜西省利用市場手段控制污染物排放進一步得到了深化。
各省市在2020年的政策推動情況如下圖所示：
圖1 2020年各省市排污權交易政策
（二） 市場交易不活躍，融資工具少
盡管全國大部分省份已開展排污權交易，但交易信息透明度較差。根據公開信息，總結出4個省份的詳細交易情況如下圖所示：
圖2 2020年4省份排污權交易情況
相比2019年，浙江省2020年排污權成交量11512噸，同比下降57.5%。浙江省排污權交易活動與地區生產總值呈現正相關走勢，相關系數達0.76；與工業增加值同樣呈現正相關，相關系數0.643。在2020年上半年由于疫情、外貿等因素影響，浙江省經濟受到一定沖擊，工業停工或緩工；經濟活動的緩滯影響了排污權交易的活躍度。不過下半年隨著企業陸續復產復工，生產和消費強勢反彈，排污權交易活躍度有所提升。同樣，湖南省2020年排污權成交量4913噸，同比下降30%，也是受疫情影響生產和消費活動減少所致。內蒙古2020年排污權成交量10312噸，同比提升達2600%，主要原因推測為市場日益成熟、參與主體顯著增多，疊加政府政策推動。
整體而言，排污權交易市場推出的融資工具數量不多，信息披露不全面。根據可得信息整理的融資工具情況如表1所示。2020年浙江、江蘇、廣東等東部省份繼續推動排污權融資工具，促進工業企業通過排污權抵質押貸款獲得資金用于節能減排、技術改造及流動資金補充等。參與企業以能源、電力、鋼鐵、印染、紡織等工業企業為主；參與金融機構除了建設銀行、工商銀行、興業銀行等四大行及大型股份制商業銀行外，還包括江蘇銀行、海安農商銀行、浙江桐鄉農村商業銀行等東部地區省市級商業銀行。未來預計將有更多工業發達省市的地區銀行參與本地排污權抵質押貸款項目，排污權融資方興未艾。
表1 2020年部分省份排污權融資工具
資料來源：Wind數據庫
二、排污權交易市場存在的問題與挑戰
2020年排污權交易市場發展緩慢，老問題仍然存在，如法規支撐體系不完善，交易制度設計不成熟；定價方法不統一，二級市場極不活躍；與排污許可制度間的銜接工作落實不到位；與環境保護稅有重合部分等。同時，還面臨著其他問題：
第一，局限于省市層面的交易導致市場規模有限。目前，我國排污權交易試點工作的開展均以行政區域劃定界限，分為兩種類型：一是在地級市層面開展交易，如浙江省嘉興市；另一種是以省作為一個市場開展交易，如山西省、湖南省。而隨著排污權交易的深入開展，以市為一個市場開展交易逐漸顯露出問題：由于市場覆蓋區域小，參與主體不足，導致市場容量過小，交易不活躍。污染物通常具有擴散性、流動性的特點，環境污染表現通常是大范圍、區域性的，特別是在河流與大氣領域表現得尤為突出。即使是在省域范圍內開展，排污權交易市場規模仍然有限，不利于活躍、穩定的交易。
第二，政府主導的總量控制和指標分配機制尚不完善。總量控制與初始排放權分配是形成排污權交易的基礎與前提。由于排污權試點地區環境容量尚未明確、總量控制的上限沒有劃定，政府儲備調控機制與區域環境質量目標的相關性并不顯著，指標的初始分配難以結合環境質量和容量有效推進企業的污染減排。總量控制難以有效實現，各地區制定配額有償分配方式和定價方法不統一、不規范，使得排污權交易難以建立真正的市場機制、真實反映排污權價值，導致企業參與積極性不足，排污權市場難以興起。
第三，監管體系不健全。排污權市場的深入發展離不開完善的監管體系。但是目前，一方面，政府監管相關法律法規不健全，已有的監管法規多是地方性的，國家層面針對排污權交易市場的政策文件仍然匱乏，缺少指導性的根本大法和統一的交易監管制度。另一方面，排污權交易具有金融、環保等多重屬性，涉及的監管部門較多，包括生態環境部、發展改革委、金融監管部門等，目前相關部門協作機制還不完善。
第四，市場推動進程緩慢。我國雖然從1987年就開始了排污權交易市場的嘗試，但一直以來進展緩慢。從頂層設計來看，政策推動力度不足，碎片化的地方政策不足以推動市場長期、健康發展。從市場實踐來看，交易不活躍、信息透明度低，特別是二級市場交易極不活躍。湖南、內蒙古、陜西三省2020年市場交易規模均不足億元，其中陜西省二級市場交易規模僅1676萬元；且浙江、重慶等試點均出現二級市場交易記錄“斷層”。企業出于排污檢測考核而被動參與交易，對于排污權交易缺乏認識和參與積極性。
三、政策建議
針對排污權交易市場中存在的問題，本文提出以下五方面的建議：
第一，逐步建立跨省域排污權交易市場。按照省份、甚至市級切割排污權市場會導致市場規模有限的問題，環境污染本身就具有擴散性、流動性、區域性的特點，因此，建立跨省域的排污權交易市場是必然趨勢。跨省域交易可以更大程度地發掘區域內的減排潛力。建議針對重點區域，如京津冀、長三角、珠三角，建立區域性排污權交易所，擴大交易范圍，提升活躍度，更好地發揮市場機制的作用。
第二，建立科學規范的總量指標核定機制。面對總量控制和指標分配機制尚不完善的問題，需要結合地區環境質量和容量確定域內排污單位許可排放總量的上限目標，同時根據行業、企業具體情況規劃年度減排任務。從宏觀層面，，還需制定區域統一的排污權分配方式與定價方法；從微觀層面，建議細化納入排污權交易的行業企業、污染排放名錄，確定從企業到區域的排放總量及削減計劃目標。
第三，完善監管體系。為解決排污權交易市場監管體系不健全的問題，一方面，建議出臺政府監管相關法律法規，建立健全從國家到省份的法規和制度，對配額分配方法、交易規則等進行統一規范，并建立統一的交易監管制度，為政府監管提供法律依據和執行標準。另一方面，建議制定各監管部門的協作機制，促進相關部門通力合作，既監管到位，也避免重復監管，推動市場發展的同時不過多增加企業負擔。
第四，推動排污權抵質押貸款等金融產品。目前，河北、遼寧等省份出臺政策鼓勵探索排污權抵質押貸款業務，江蘇省亦出臺本省首個環境權益抵押貸款管理辦法——《江蘇省排污權抵押貸款管理辦法(試行)》，對排污權抵押貸款用途條件、期限額度、貸款程序、貸款管理等內容進行了規定和明確。地方工業企業作為主要的資金使用者，能夠通過排污權抵質押貸款緩解自身面臨的現金流壓力，借助貸款資金用于節能環保改造或購買排污權，幫助企業端樹立節能減排意識，對于企業和環境都有正向作用。因此，地方政府與金融機構可以合力推動排污權抵質押貸款等金融產品，盤活企業環保資產，拓寬融資渠道，同時提升企業對環境資源的重視程度，促進排污權優化配置與排污權交易市場的發展。
第五，建立排污權交易數據庫，加強信息披露。建議推動建立細化到企業的排污總量及排污權交易數據庫與登記簿，對數據、交易進行集中管理與服務。此外，建議搭建排污權交易服務平臺，形成對排污權交易監測、評價、預警的全面支持機制。同時加強相關信息披露力度，讓企業了解交易信息渠道，讓投研機構監測分析，讓社會大眾進行有效監督。
原標題：IIGF觀點 | 排污權交易市場2020年進展及政策建議
