【中國環保在線 媒體導讀】當前中國環境與發展正處于一個關鍵節點，距離2020年實現全面建成小康社會目標僅有5年多時間。這期間，中國要努力跨越潛在的“中等收入陷阱”，從中高收入國家邁向高收入國家，整體上實現國家的綠色轉型，為未來的生態文明和美麗中國藍圖進行鋪墊和攻堅。實現以上目標，需要清楚判斷當前及未來國家環境與發展形勢，理性識別環境保護領域政策總體需求。

　　　　本報告是環保部環境與經濟政策研究中心對2014年度前后中國部分環境政策的總結和評述，旨在較為系統地回顧當前環境與發展背景下各項環境政策設計及實施的進展，提出相應的評論意見，為今后相關政策調整和改進提供參考。
　　
　　一、形勢與需求
　　
　　當前中國環境與發展正處于一個關鍵節點，距離2020年實現全面建成小康社會目標僅有5年多時間。這期間，中國要努力跨越潛在的“中等收入陷阱”，從中高收入國家邁向高收入國家，整體上實現國家的綠色轉型，為未來的生態文明和美麗中國藍圖進行鋪墊和攻堅。實現以上目標，需要清楚判斷當前及未來國家環境與發展形勢，理性識別環境保護領域政策總體需求。
　　
　　（一）國家環境與發展形勢判斷：轉型迫切、目標清晰、負重爬坡
　　
　　在國家總體的“經濟趕超”戰略下，經過近40年的高速增長，經濟、社會和環境等領域各種累積的矛盾已經開始顯現，如：經濟的周期性下行問題、結構性和平衡性矛盾；社會領域的公平和公正性問題；生態環境領域的污染和退化；在可持續發展治理體系中壓力和挑戰急劇增大等。這些矛盾錯綜復雜、相互交織，成為未來國家可持續發展的桎梏。國家迫切需要系統轉型來解決上述矛盾，包括環境與發展的定位與戰略方向、經濟發展方式、社會治理模式、環境管理目標和工具等。
　　
　　黨的十八屆五中全會通過的國家“十三五”規劃建議確立了到2020年全面建成小康社會的具體目標，特別是將生態環境質量總體改善作為目標要求之一。表明黨和國家將生態環境保護放在更加重要的位置，體現了黨和國家要在未來五年解決全面建成小康社會的大短板的決心；提出了創新、協調、綠色、開放和共享五大發展理念，其中綠色發展理念與生態文明建設“五位一體”和“五化同步”總體戰略布局一脈相承，是加快推進生態文明建設的進一步深化，綠色發展將成為“十三五”規劃的要義和核心內容，我國經濟社會發展將開始進入全面綠色化的新常態。可以說，“十三五”規劃建議為未來5年中國環境與發展制定了清晰的目標、原則、路徑、方法和動力。
　　
　　但是，要清醒地看到，“十三五”時期是中國綠色轉型的負重爬坡階段，面臨眾多挑戰，如：經濟增長存在路徑依賴和慣性、環境問題日趨復雜、綠色轉型可能產生巨大的短期成本、新一輪城鎮化仍有很多環境風險等。邁過這道坎，未來中國發展可進入健康和持續的良性軌道；邁不過去，中國可能會掉入“中等收入陷阱”，未來綠色轉型可能會付出更大成本和代價。雖然國家有強烈的綠色轉型政治意愿，也具備了一定社會基礎，但是真正成功實現綠色轉型還取決于制度和政策是否得當，執行是否有力，能力是否匹配等，所以，不能盲目樂觀，需要有長期持久戰的思想準備。
　　
　　（二）環境保護政策需求：整體滯后、全面改革、加快落實
　　
　　從整體上看，當前我國環境政策發展總體上滯后于國家環境與發展以及生態環境保護形勢需要。首先是現有環境政策總體上不能滿足當前生態文明建設、國家環境治理現代化以及全面建成小康社會等戰略目標要求和需求；其次，環境政策研究總體上滯后于實踐的需求。特別是在當前環境與發展新常態形勢下，更為深入的工業化、城鎮化、農業現代化以及經濟化進程中產生的新環境問題，社會公眾對環境問題的意識和參與程度提高、對環境質量和健康的更高期待帶來的對環境管理的更高更新的要求等都對環境政策研究提出了新命題，現有的環境政策研究總體上前瞻和超前不足、儲備不足；第三，環境政策研究基礎能力不足，表現為基礎研究數據的可得性、可靠性和可比較性偏低，研究方法的科學性、規范性和先進性不夠，對于環境政策研究的資源配置和重視程度嚴重不足。
　　
　　在國家環境與發展進入新常態的大背景下，要實現與全面小康社會相匹配的環境質量改善目標，環境保護政策需要全面和系統的調整和改革。一是需要全面把握政策目標，即以目標為導向，緊緊圍繞到2020年生態環境質量總體改善這個目標，進行系統調整和改革；二是需要全面診斷環境問題，即以問題為導向，對當前及未來的生態環境問題進行科學和客觀的診斷、評估和預測，便于政策設計和執行具有針對性，能夠對癥下藥；三是需要全面識別政策差距，即以效果為導向，深入分析當前環境政策體系是否滿足未來解決環境問題并實現環境目標的要求，在政策體系設計方面，需要識別在哪些領域需要加強、哪些領域需要退出、哪些領域需要建立等；在政策執行方面，需要全面客觀評估環境政策執行效果，效率和成本收益等。
　　
　　2015年，中央發布了《生態文明體制改革總體方案》，并出臺了6個相關配套文件，形成了“1 6”的改革組合措施，總的目標是到2020年，構筑起產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系。具體到環境保護領域，除了出臺環境保護督察方案（試行）、生態環境監測網絡建設方案、黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）、生態環境損害賠償制度改革試點方案之外，還包括建立排污許可證制度、排污權交易制度、生態補償制度等。“十三五”規劃建議提出要在未來5年，以提高環境質量為核心，實行嚴格的環境保護制度，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系，方案和規劃建議都為未來環境政策改革和調整做好了頂層設計。接下來的緊迫任務就是要將這些設計圖轉化為施工圖，加快落實各項相關改革方案，盡快使政策改革發揮作用和效果。
　　
　　二、環境保護法治：萬眾期待、重大突破、任重道遠
　　
　　歷經四次審議，兩次廣泛征求社會意見和建議后，時隔25年之后新環保法終于再次正式修訂頒布。長期以來，舊環保法因遠不能滿足新時期環境保護的需要而廣受詬病，社會各界熱切期待對其修訂。新環保法順應了社會期待，直面中國環境保護的要害，為解決中國嚴峻的環境問題提供了法律基礎和保障，作為史上嚴的環保法，堪稱中國環境保護法治進程中的里程碑。
　　
　　2015年1月1日起正式施行的新《環境保護法》在法律理念、法律制度和法律責任方面均有重大革新和顯著突破。一是提升了法律理念和立法目的。將“保障公眾健康”作為環境法的直接目的之一；將“推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”作為環境法的根本目的。明確了環境法的五項基本原則，包括：保護優先、、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責。突出了多元主體和環境共治。強調了環保與科技的融合。二是拓展了法律制度。根據現實的環境保護需要，對環境監管、生態保護、污染防治、信息公開和公眾參與等領域的制定進行系統調整和改革，體現了生態文明建設的要求，反映了生態環境保護本身的需求。特別是信息公開和公眾參與制度是新環保法的的重大創新，明確公民、法人和其他組織的環境知情權、參與權和監督權，各級環境行政執法部門和重點排污單位等的環境信息公開義務，完善了環境民事公益訴訟制度等。三是強化了法律責任。包括生產經營者、環境服務機構以及環境監管部門的法律責任。