【中國環保在線 行業動態】就環保與PPP模式如何有機銜接，業內人士王天義提出，應該因地制宜，與時俱進。國情不同，市情不同，模式可以多樣。“目前，BOT還是行之有效的模式，擁有政企雙贏的優勢。PPP需要文化支撐力，包括合作精神、契約精神、妥協精神等。”
　　　　倒逼地方債陽光化發行
　　
　　2014年以來，地方償債進入高峰期，債務風險聚集，PPP（Public-PrivatePartnership，政府與社會資本合作）模式作為創新的償債方式被明確提出，無疑是由于這一模式能引入更多民營資本，倒逼地方債進一步陽光化。
　　
　　國務院辦公廳10月份下發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，將PPP模式列入建立規范的地方政府舉債融資機制之中；不久前財政部印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，明確規定“通過PPP模式轉化為企業債務的，不納入政府債務”，可見對其化解地方政府債務壓力的功用寄予厚望。
　　
　　“在當前地方急缺建設資金、地方政府傳統的融資平臺和融資模式即將結束的背景下，各級政府部門對PPP的推廣有著極大的積極性，然而PPP模式絕非解決地方政府債務壓力的靈丹妙藥，推廣PPP一定要吸取地方債的教訓。”北京科技大學經濟管理學院教授趙曉在接受媒體采訪時強調，通過PPP化解債務，需要針對具體項目選擇適合化解債務的PPP具體運作模式。
　　
　　除引入社會資本外，通過PPP模式化解部分債務外，甄別辦法還要求地方各級政府要統計本級政府可償債財力、可變現資產等情況，使地方掌握的資產也作為地方償債的來源。
　　
　　趙曉表示，PPP模式要充分考慮地方政府的財政負擔情況量力而行，防止部分項目風險終轉變為財政風險。同時要防止部分地方將沒有條件的項目也采用PPP模式。
　　
　　“財政部出臺債務甄別辦法固然必要，但重要的還是應賦予地方政府新的造血功能。”北京大學財經法研究室主任劉劍文建議，未來應從“根”上阻止地方政府的盲目投資行為，對具體投資項目，進行甄別核實，防止重復建設、產能過剩等現象卷土重來。
　　
　　勿將PPP異化
　　
　　作為創新投融資機制、拓展社會投資空間的重要改革舉措，推行PPP模式，對開辟城鎮化建設融資新渠道，激發民間投資活力，助推政府職能轉變，無疑具有重大意義。但一些地方在推行PPP時，出現認識和操作層面的偏差。部分地區面對政府債務高筑、減債壓力巨大、土地財政下滑的局面，過度放大PPP模式的融資功能，甚至寄希望PPP作為擺脫政府債務困境的一劑“靈藥”。
　　
　　在減債目標主導下，一些地區推出合作項目時，不仔細考慮項目市場化條件是否具備、收益和風險是否平衡，盲目“大干快上”：有的藏“肥”甩“瘦”，拿出的項目盈利模式不明、激勵措施不清，導致社會資本不愿“接招”，合作空懸；有的為吸引合作方，放任公共服務領域投資者自定價、高收費，損害公眾利益；有的承諾固定高回報或以政府購買服務名義給予長期高額補貼，項目建設、運營看似社會資本融資、負債，實則變相財政“兜底”，留下時序后延的政府債。
　　
　　事實上，PPP模式的本質是一套以市場化方式提供公共產品的機制，盡管通過引入社會資本，拓寬了融資渠道，客觀上有利于緩解政府財政壓力，但某種意義上講，仍是一種全社會舉債。而無論從借鑒經驗角度來看，還是從我國改革發展實際出發，推行PPP模式，核心目標都不應放在化解地方政府債務危機上，而在于充分發揮社會資本和政府各自“專業”優勢，更好地滿足人們對公共產品和服務的需求。
　　
　　當前形勢下，我國基礎設施建設和公共服務領域開展PPP，根本目地是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，落腳點則在于加快基礎設施、公共服務領域向社會資本尤其是民間資本開放，不斷提高公共產品供給效率和服務質量，適應新型城鎮化發展的要求；與此同時，推動政府減少對微觀事務的干預，專注戰略規劃、市場監管等，切實轉變職能。
　　
　　而要真正推行好PPP模式，眾多專家建議：要把握好基本實施原則和操作要點。首先，應找準公共產品提供和社會投資的利益結合點、平衡度，合理確定PPP適用范圍，科學界定項目邊界條件。重點聚焦價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、需求長期穩定的領域和項目，并著力完善相應的市場化價格發現機制、合理的政府補貼機制和科學的資源配置機制，確保PPP項目具備基本的市場動力。
　　
　　其次，按照利益共享、風險共擔、公共利益大化、交易公開公平原則完善操作機制。合同管理要有激勵、有約束，既使社會資本能得到合理收益，又防止其無序抬高公共服務價格，或在高增值項目中牟取暴利，損害公共利益；合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和低需求風險等由政府承擔；嚴格規范投資人引入及資產或股權轉讓、出售程序，防范灰色交易、利益輸送等。
　　
　　此外，應創造條件積極引導、鼓勵民間資本參與合作，對擁有良好建設、管理和運營能力，誠實守信的民間資本合作伙伴，給予融資等方面的政策支持。
　　
　　環保怎么用好政企合作模式？
　　
　　在山東省環保廳近日舉辦的“生態環保大講堂”上，中國光大有限公司執行董事、王天義介紹了近來熱門的PPP模式；并舉例說明如何積極開展政府和企業合作，更好地推進環境治理。
　　
　　PPP兼有節約資本和提率兩大特點，發達國家看重提效，發展中國家則更看重融資
　　
　　廣義上來說，PPP強調一種合作關系，其包含的商業模式很多，比如BOT、TOT、ROT、BOO、PFI等。王天義列舉了一個例子：作為2006年成立的合資企業，京港地鐵公司運營北京市4號線、大興線和14號線3條地鐵線路，是國內PPP地鐵項目。
　　
　　在PPP協議里，政府對京港公司提供的服務水平、質量、安全保障有細致明確的要求。政府需要權衡的是既要保證公司平穩運營，又要防止其因客流量、票價的變化獲得暴利。
　　
　　對京港公司而言，在每年補貼給定的情況下，如果公司實際運營成本超出了約定成本，超出部分將由自己承擔。反之如果實際運營成本低于約定成本，省出來的部分就形成利潤，因此必須在平穩運營的同時控制運營成本。
　　
　　根據京港地鐵公司測算，在4號線PPP模式下，政府的財政支出總額為500多億元，按照傳統模式需要花費600多億元，PPP模式幫助政府減少財政支出100億元。
　　
　　從這一點看來，PPP兼有節約資本和提率兩大特點，適合用于環境治理。在兼顧兩者的同時，發達國家看重提效，發展中國家則更看重融資。
　　
　　環保領域PPP前景看好，環境基礎設施具有公益性、穩定性、鄰避性，由政府調控市場回報，盈利而不暴利，私企比公共部門運營成本低10%—20%。目前，PPP已經由初級階段的基礎設施項目逐步向能源、環保等深層次領域發展。
　　
　　對此，王天義認為，環保基礎設施具有公益性、穩定性、鄰避性等特性，由政府調控市場回報，盈利而不暴利。據美國環保部門估算，環境基礎設施的運營成本，私營企業要比公共部門低10%—20%。
　　
　　世界銀行曾根據潛在市場競爭能力、設施所提供服務的消費特點、收益潛力、公平性和環境外部性等指標，定量分析了城市污水和垃圾處理相關環節的市場化能力指數。
　　
　　當指數為1時，表示市場化能力很差，不宜讓私人部門參與；當指數為3時，市場化能力好，完全可以由私人部門完成。
　　
　　分析結果表明，垃圾收集的市場化能力好，為2.8；污水分散處理次之，為2.4；污水集中處理和垃圾衛生處理居中，為1.8—2.0。這一定量分析較好地說明了城市垃圾收集和處理領域引入市場機制的可行性。
　　
　　根據經驗，污染治理投資占GDP的比例達2%—3%時，環境質量才可得到明顯改善。過去10年，中國這個比例始終低于2%，其中有8年低于1.5%。2013年，中國GDP為56萬億元。如果達到2%，污染治理投資可以超過1萬億元。環保產業巨大的市場，也為PPP發展帶來契機。
　　
　　據了解，光大有限公司已在新能源、固廢處理、環保水務等領域積極進行PPP探索實踐，包括江陰污水處理、寧波垃圾發電、常州新北垃圾發電等項目。
　　
　　就環保與PPP模式如何有機銜接，王天義提出，應該因地制宜，與時俱進。國情不同，市情不同，模式可以多樣。“目前，BOT還是行之有效的模式，擁有政企雙贏的優勢。PPP需要文化支撐力，包括合作精神、契約精神、妥協精神等。”