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近日，《自然資源部關于學習運用“千萬工程”經驗 深入推進全域土地綜合整治工作的意見》(以下簡稱《意見》)印發，明確了深入推進全域土地綜合整治工作的總體要求、實施路徑、實施內容、實施保障等內容。圍繞《意見》主要內容和有關考慮，自然資源部國土空間生態修復司副司長李建中進行了解讀。
記者：《意見》出臺是基于怎樣的背景？
李建中：習近平總書記高度重視土地管理和土地整治工作，在浙江工作期間親自決策、親自部署推動“千萬工程”，強調要貫穿生態理念，對田、水、路、林、村等進行綜合整治。黨的十八大以來，習近平總書記先后多次對浙江“千萬工程”作出重要指示批示，強調要深入總結經驗，指導督促各地朝著既定目標，持續發力，久久為功，不斷譜寫美麗中國建設的新篇章。
作為“千萬工程”迭代升級的重要平臺和抓手，土地整治系統解決錢從哪里來、人往哪里去、地從哪里出的問題。2019年，自然資源部部署開展全域土地綜合整治試點，共指導25個省實施了356個以鄉鎮為單元的試點，并對浙江寧波、廣州從化、福建泉州、廣西崇愛高速公路沿線和浙江跨鄉鎮等不同尺度的56個試點進行支持。此外，各地自行開展了892個以鄉鎮為單元的試點。
截至2023年底，全國1304個試點累計投入資金4488億元，完成綜合整治規模378萬畝、實現新增耕地47萬畝、減少建設用地12萬畝，在組織模式、規劃銜接、實施管理、竣工驗收、后期管護、資金保障等方面，形成了一系列可推廣、可復制的寶貴經驗。
從試點實施成效看，全域土地綜合整治在“保護農耕肌理，留住鄉韻鄉愁；釋放發展空間，助力鄉村振興；修復生態基底，提升人居環境；深化制度改革，共享土地紅利”等方面發揮了重要作用，已經成為優化空間布局、推進鄉村建設、服務鄉村全面振興的重要平臺。
為深入貫徹習近平總書記關于浙江“千萬工程”重要指示精神，認真落實黨的二十屆三中全會關于完善城鄉融合發展體制機制、深化土地制度改革的決策部署，在全面總結試點經驗基礎上，自然資源部出臺《意見》，全面推開全域土地綜合整治工作，并從總體要求、實施路徑、實施內容及要求、實施保障等方面作出安排部署。
記者：如何準確把握全域土地綜合整治工作定位與作用？
李建中：國土是生態文明建設的空間載體，土地整治是鄉村振興的重要平臺。從國內外經驗來看，土地整治在不同時期、不同發展階段都承載和發揮著不同功能，其內涵也隨著經濟社會的發展而不斷拓展。經過五年試點，全域土地綜合整治工作內涵不斷豐富，與黨中央、國務院關于鄉村全面振興、城鄉融合發展的決策部署高度契合，是新時期土地整治工作的新形態。
《意見》對新時期全域土地綜合整治工作定位予以明確。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入踐行習近平生態文明思想，深刻領會黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，貫徹落實黨中央、國務院關于統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興的決策部署，完整準確全面貫徹新發展理念，學習運用“千萬工程”經驗，充分發揮全域土地綜合整治的平臺作用，依據國土空間規劃，以縣域為統籌單元、以鄉鎮為基本實施單元，綜合運用耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤、農村集體經營性建設用地入市等政策工具，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，優化農村地區國土空間布局，改善農村生態環境和農民生產生活條件，助推農村一二三產業融合發展和城鄉融合發展，助力建設宜居宜業和美鄉村。
同時，《意見》充分吸收“千萬工程”一些行之有效的做法，結合試點階段典型經驗，提出了全域土地綜合整治工作基本工作原則，即“堅持人民至上、共建共享”“堅持規劃先行、統籌謀劃”“堅持實事求是、量力而行”“堅持立足當下、謀劃長遠”。
記者：《意見》對全域土地綜合整治的實施內容有哪些具體要求？
李建中：在試點階段，各地將農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復工作作為主要實施內容，構成全域全要素的綜合整治任務體系，取得顯著成效。同時，各地結合實際情況，對整治任務進行探索豐富，為下階段工作提供了寶貴經驗。當前，國土空間規劃體系不斷完備、相關政策更加明晰，在總結試點經驗基礎上，《意見》明確了全域土地綜合整治以優化國土空間布局為核心的實施內容，支持各地在保持空間布局總體穩定，確保耕地數量不減少、質量有提升、生態有改善，整治區域內建設用地面積不增加，城鎮開發邊界基本穩定，生態保護紅線保護目標不降低的前提下，結合國土空間規劃對土地開發利用方式進行局部微調、統籌優化。
一是推動農用地集中連片整治，規范耕地和永久基本農田調整。聚焦農業現代化發展需要，統籌實施農用地相對集中連片整治、質量提升和生態化改造，推動實現布局優化，并對允許局部優化的具體情形和基本原則、管理要求進行了明確，整治新產生的補充耕地指標在優先滿足縣域自行平衡需要后確有剩余的，可統一納入省級管理平臺在省域范圍內調劑。
二是實施建設用地整理，有序盤活閑置低效建設用地。聚焦宜居宜業和美鄉村建設需要，統籌開展農村零散、閑置、低效建設用地整理盤活，提升土地資源配置資源和節約集約利用水平。整治區域內可將拆舊地塊作為一個整體，按照增減掛鉤項目相關規定打包審批、統籌實施，產生的指標統籌使用，確有節余的可納入省級管理平臺在省域范圍內調劑；按照國家統一部署開展農村集體經營性建設用地入市工作的，可結合整治工作將零星、插花的小塊存量集體建設用地整治歸并為大塊宗地，依據國土空間規劃屬于經營性用途的允許入市。
三是保護修復自然生態本底，嚴守生態保護紅線。聚焦美麗鄉村建設需要，統籌推進農村地區山水林田湖草沙一體化保護和修復，協同推進農村人居環境整治，支持生態保護紅線內零星耕地、永久基本農田、建設用地逐步退出并恢復為生態功能用地。
四是充分發揮平臺作用，結合實際豐富整治內容。強調因地制宜，注重挖掘當地農耕文明元素和鄉村民居特色，傳承保護歷史文化，發揮資源稟賦優勢，強化鄉村產業建設導入，鼓勵結合全域土地綜合整治開展低效用地再開發。
此外，《意見》進一步明確實施整治工作的底線要求。一是切實維護“三區三線”劃定成果嚴肅性。保持“三區三線“總體穩定，確保耕地與永久基本農田面積不減少、質量不降低；同時考慮地方實際情況，規定永久基本農田調整規模原則上不得超過所涉鄉鎮永久基本農田劃定面積的5%。二是切實保障群眾合法權益。堅持農村基本經營制度不動搖，把握好土地經營權流轉集中、適度規模經營的度，充分滿足農民耕種意愿；維護農民宅基地使用權等不動產權利，嚴禁違背村民意愿開展合村并居、整村搬遷，嚴禁違背農民意愿搞大拆大建、強制退出宅基地等，確保群眾得到妥善安置，住房有保障；要求站穩人民立場，尊重群眾意愿，維護群眾權益，接受群眾監督，運用好村民議事決策機制；加大群眾參與力度，鼓勵群眾全流程參與整治范圍確定、實施方案編制，項目實施、驗收和后期管護，爭取更多群眾的支持和擁護。
記者：《意見》印發后，各地應如何深入開展全域土地綜合整治工作？
李建中：各地在深入推進全域土地整治工作中，應以《意見》提出的實施路徑為依據，因地制宜探索制度創新，重點把握好以下四個關鍵環節。
一是“省級總體部署”。堅持“省負總責”，省級自然資源主管部門結合本地實際制定實施意見或管理辦法，遵循“上下結合，以下為主”的原則，充分尊重基層和群眾意見，穩妥有序開展。
二是“縣域統籌謀劃”。以縣域為統籌單元，綜合研判本地區現狀問題、發展需求和實施能力，合理劃分實施單元，成熟一個、實施一個。在劃分實施單元時，原則上應以一個鄉鎮為實施單元，考慮到資源稟賦、功能互補及小流域等自然地理單元的現實需求，允許條件成熟的地區結合實際探索開展跨鄉鎮整治。
三是“制定實施方案”。在科學確定整治區域基礎上，組織編制實施方案，確定整治目標、任務、項目安排、空間布局和實施時序。從尊重群眾意愿考慮，要求先后兩次充分征求意見，取得群眾支持；從適度簡化流程考慮，支持將涉及“三區三線”局部優化、零星分散低效用地整合、城鄉建設用地增減掛鉤、土地權屬調整等相關內容統一納入實施方案，一并報批；從穩妥有序推開考慮，要求實施方案由省級自然資源主管部門批準。
四是“規范項目實施”。應依法依規開展立項、實施、驗收和后期管護等各環節工作。特別考慮到整治中部分土地利用方式發生改變，涉及群眾的應穩妥做好權屬調整、地籍調查和確權登記工作。
記者：對于全域土地綜合整治組織實施有哪些具體舉措和部署？
李建中：全域土地綜合整治工作涉及面廣、內容豐富，高效有力的保障機制對整治工作能否穩妥有序開展至關重要。為此，《意見》從三方面提出具體要求。一是完善工作機制，要求各地按照“省負總責、市級監管、縣鄉實施”的原則，建立健全工作機制，形成部門工作合力；省級自然資源主管部門要細化各項制度安排，建立全過程監管機制，指導市縣依法依規組織實施。二是鼓勵多方參與，充分發揮基層群眾、專家、智庫、土地經營權主體和新型農業經營主體的作用，培育鄉村特色產業。三是做好資金統籌，通過財政支持、金融支撐、社會投入、政策驅動等多渠道落實整治工作資金保障，防止形成新的地方隱形債務。
需要說明的是，《意見》印發后，自然資源部已部署的以鄉鎮為基本實施單元的全域土地綜合整治試點可依據本文件，按照省級實施意見或管理辦法繼續推進。
全域土地綜合整治是農村土地制度改革的有力抓手，是自然資源部落實二十屆三中全會相關改革部署的重要舉措，也是一項政策性強、涉及面廣、社會關注度高的系統工程。后續，自然資源部還將召開全域土地綜合整治經驗交流會議，出臺《全域土地綜合整治實施指南》，發布一系列典型案例，指導各地用好相關政策工具包，推動全域土地綜合整治工作取得實實在在的成效，為和美鄉村建設蓄勢賦能，進一步增強鄉村全面振興的動力與活力。
記者：宋梅
新媒體編輯：劉川
原標題：自然資源部國土空間生態修復司有關負責人解讀《自然資源部關于學習運用“千萬工程”經驗 深入推進全域土地綜合整治工作的意見》
