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近日，江蘇省生態環境廳發布關于征求《生活垃圾焚燒大氣污染物排放標準(二次征求意見稿)》意見的通知。與各地方標準相比，該標準征求意見稿中的氮氧化物、汞及其化合物的排放濃度限值更為嚴格，顆粒物、二氧化硫、氯化氫、一氧化碳、二噁英類等排放濃度限值與國內已發布的最嚴格的地標一致。整體上來看，江蘇省生活垃圾焚燒大氣污染物排放標準的有組織排放控制的嚴格程度處于最嚴水平。由此引發關注。
“沒有最高，只有更高”，似乎已經成為地方制定環保標準的定律。而在“二十大”報告中則明確指出，公共服務要“盡力而為、量力而行”。這也給環境治理指明了方向，在我國無害化的大部分工作已經完成的背景下，只為末端治理提供服務的環境產業部分，以及一味追求末端治理業績的環境治理思路，實際上都是難以為繼的。
01 排放標準的趨嚴，推動了垃圾焚燒行業的快速發展
環境產業有兩個領域是最早發育成熟并引領整個行業發展的，一個是市政污水行業，另外一個就是垃圾焚燒行業。伴隨著我國大中小城市以及城鎮化建設的高速發展，城市垃圾逐漸增加，每年產生數億噸垃圾，“垃圾圍城”成為很多地方必須面對的問題。垃圾焚燒因為占地小、效率高等優點，逐漸成為很多城市的主要選擇。
但隨著我國垃圾焚燒投運設施的不斷增多，很多早期設施由于“年代久遠”已經設備老舊，加上管理和運營也并不完善，產生的臭氣及對周邊環境的污染頻頻遭到居民投訴，被生態環境部列為環境風險重點監管對象。
為了推動垃圾焚燒廠清潔燃燒，與周邊群眾和諧相處，變“鄰避”為“鄰利”。我國進一步收緊污染排放控制標準。2014年，國家標準《生活垃圾焚燒污染控制標準》(GB 18485-2014)發布 ，被譽為“史上最嚴”新國標。同年7月1日起新建生活垃圾焚燒爐正式實施該標準，2016年1月1日起原有生活垃圾焚燒爐執行本標準。
對比舊國標GB18485-2001版，2014版標準全面收緊了煙氣中各項污染物的排放限值，對公眾關心的二噁英類污染物的限值由之前1.0ng/m³調整至0.1ng/m³，下降了10倍，自此，我國垃圾焚燒發電全面進入高標準嚴要求的“強監管”時代。
新標準實施以來，我國垃圾焚燒發電企業污染物排放達標率穩步提升，垃圾焚燒廠采用的工藝以及排放標準逐步跟國際接軌，部分工藝、設備、標準達到國際先進水平。
2020年1月1日，《生活垃圾焚燒污染控制標準》(GB 18485-2014)修改單開始執行，對 GB 18485-2014 的前言、規范性引用文件、廢氣采樣、監測頻次及測定方法等內容進行了修改，而未涉及排放限值。
之后，為適應大氣污染防治的需求，部分省市開始出臺更為嚴格的地方標準。
如今年6月，陜西省生態環境廳就制定《關中地區生活垃圾焚燒大氣污染物排放標準》強制性地方標準向社會公示。文件顯示，陜西省亟需開展關中地區生活垃圾焚燒大氣污染物排放地方標準制定工作，制定嚴于國標的地方標準，推動垃圾焚燒發電企業提標改造，倒逼行業提升污染治理技術和運行管理水平。
除上述江蘇、陜西兩地之外，截至 2021 年年底，針對生活垃圾焚燒大氣污染物排放，國內已有上海、深圳、海南、福建、河北、天津、山東等省市征求、制定并發布地方標準。目前國內各地已經發布的垃圾焚燒標準均為強制性地方標準。
此外，還有一些省市在相關政策中對垃圾焚燒發電廠的排放標準做了相應的規定，例如《東莞市環境空氣質量達標規劃(2018-2025)》要求生活垃圾焚燒發電機組煙氣氮氧化物排放濃度控制在100mg/m³以下，《武漢市2018年擁抱藍天行動方案》提出垃圾焚燒發電企業實施煙氣脫硝提標改造后排放氮氧化物濃度不高于100mg/m³，廈門在《廈門市大氣污染排放標準》(DB35/323-2018)規定垃圾焚燒鍋爐氮氧化物排放標準50mg/m³，遠低于歐盟指令標準的200mg/m³。整體來看，各地方標準的排放限值普遍嚴于現行國家標準GB 18485-2014，部分污染物排放指標比歐盟還要低，污染物指標也有不同程度的擴充。
國內生活垃圾焚燒污染排放標準制定情況
在各地像軍備競賽一樣，忙不迭提高排放標準的同時，垃圾焚燒企業也在強監管中，不斷加強技術改造，及時淘汰老舊設備，為本地區良好生態環境的達成與垃圾焚燒行業整體技術進步貢獻著力量。
02 高標準背后需要承受之重
隨著垃圾焚燒污染物排放標準的趨嚴，垃圾處理裝備的相關標準也會更加嚴格，對于垃圾焚燒企業來講，處理成本也相應的會繼續提高。部分早期建設的垃圾焚燒廠還將面臨達標困難、排污費用高，以及實際提標過程中的技術改造難題等。
如2019年，安徽安慶皖能中科環保電力有限公司被訴大氣污染一案引發行業關注。據報道，安慶皖能公司建廠時，技術條件是參照《生活垃圾焚燒污染控制標準》(GB18485-2001)。而2016年新標準GB18485-2014施行后，對于垃圾焚燒廠的排放標準變得更為嚴格，從而會導致一批沿用老舊設備的垃圾焚燒廠出現持續性的超標排放。
安慶皖能公司認為，盡管新的標準曾給垃圾焚燒廠19個月的緩沖期，即提供其足夠的期限進行技術改造。但是現實情況是，隨著中國生活垃圾數量高速增長，垃圾焚燒廠承載著特定范圍內的生活垃圾處理責任，如果停爐進行技術改造，除了付出較大的經濟成本外，很可能面臨著該地區的生活垃圾無法消納的問題。
雖然涉事環保企業的說法，并不能成為其超標排放的理由，但也側面反映了標準提高后，大部分企業所要面臨的現實問題。
從成本投入角度看，以江蘇為例。據江蘇生態環境廳在《生活垃圾焚燒大氣污染物排放標準(二次征求意見稿)》編制說明中的測算顯示，僅針對氮氧化物提標，在原有SNCR工藝基礎上增加SCR脫硝工藝，需增加的處理設施投資成本約800-1200萬元/條生產線，以及運行成本17.8-21.6元/噸垃圾。增加PNCR脫硝工藝，需增加的處理設施投資成本約250-300萬元/條生產線，以及運行成本6.8-9.0元/噸垃圾。
不僅需要企業進行設備改造的一次性投資，遠期的運營成本也會提高。由此可見，對于企業來講因環保要求“提標”改造的資金壓力可能被無限放大。
而從近幾年的市場運營情況來看，垃圾焚燒行業的經營情況并不樂觀，其中比較突出表現是，各類費用被拖欠的情況逐漸凸顯。被欠款的部分不僅有國補，還有省補以及垃圾處理費。根據蕪湖生態協會2022年8月匿名調查結果，浙江、江蘇、安徽、山東、江西等5省11座垃圾焚燒廠被拖欠的國家電價補貼約3.41億元，被拖欠省級電價補貼7501萬元、垃圾處理費6177萬元。
另一方面，近年來，國家發改委、財政部等先后從補貼時長、國家財政支出比率等方面“收緊”對垃圾焚燒發電的政策福利。而國補取消后這部分費用的支出需要由地方政府承擔，這對經濟形勢下行又承受著后疫情沖擊的各級地方政府來說，無疑是“雪上加霜”。
對比各省市目前已發布的地方垃圾焚燒污染物排放標準來看，普遍指標要求均要嚴于國標。以海南為例，海南省《生活垃圾焚燒污染控制標準(DB46/484-2019)》提出的部分污染物限值分別是(日均值)：顆粒物8mg/m³、二氧化硫20mg/m³、氮氧化物120mg/m³，氯化氫8mg/m³、二噁英0.05ngTEQ/m³。這些限值比國家現行的GB18485-2014標準提高了50%-84%，、比歐盟2010標準提高了20%-60%，尤其是二氧化硫和氯化氫限值，比國標分別提高75%和84%。
有相關人士在接受媒體采訪時曾指出，“這種大幅度的提高率并不是一個‘適度提高’的做法。在海南省目前經濟總量和經濟水平遠遠落后于內地發達省市的情況下，讓地方政府有限的財政收入去投在一個大氣污染物‘排放貢獻’占比微弱的垃圾發電領域，嚴重違背了循序漸進的發展要求。”
廣州市城市管理和綜合執法局二級調研員熊孟清在接受中國固廢網采訪時表示，標準的設定首先就是要堅持適用即可原則，不必過度保護。應結合當地天、地、人共生狀況，提出滿足實際生態環境保護需求的污染物排放標準，它可能高于國標或歐洲標準，也可能會較低；其次，要堅持全域生態環境保護原則，執行區域和國家層面的強制性排放標準，即使高于實際需求也應執行；第三就是應避免污染物排放標準成為技術和招投標門檻，成為國內統一市場建設的阻礙。
而要執行嚴格的垃圾焚燒污染物排放標準，有相關專家也強調，必須與技術發展水平和經濟投入相配套，否則行業發展問題將更加突出。
在我國提出“雙碳”目標的背景下，經濟、環保以及低碳已經成為了新價值體系的三大標尺。E20研究院院長傅濤表示，以前我們衡量價值的標尺是經濟因素，之后是環保，習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”將經濟和環保進行了完美統一，而低碳的提出，讓我們有了第三把標尺。以前我們做的節能和中水回用是出于經濟的考量，而非以低碳為目標，“雙碳戰略”會影響到我們的產業發展、產業路線、發展模式。
垃圾處理行業同樣如此，污染物被匯集到垃圾處理廠，我們用能源把垃圾處理干凈，要盡量減小能源的消耗，盡量把垃圾中的資源和能源重新導入到低碳的循環中去，垃圾就成為了經濟核算的資源。
未來在低碳和環保之間會存在博弈，而低碳的維度會越來越高。如果只片面追求標準的不斷提高，必然也帶來能源消耗的增加，只環保不低碳的環保，也必然不是未來的真環保。
對于垃圾焚燒領域而言，簡單利用垃圾焚燒污染物排放標準的不斷提升來實現高質量發展，實際上是“杯水車薪”，如果不能很好平衡低碳、環保、經濟三者的關系，就可能過分強調某一個環節從而走向極端，高投入最后很可能會導致“唯標準論”，從而事倍功半。
03 量力而行，方可遠足
根據住建部《2021城市建設統計年鑒》公布的數據來看，我國城市污水處理規模達到約2.07億噸/日，城市生活垃圾焚燒量達到約71.95萬噸/日，這兩項數字都位居世界前列。總體來看，我國環保行業經過20多年的黃金發展期，行業項目建設高峰期已經過去，需要尋求能夠高質量發展的路徑。
“但高質量的著力點不是無害化本身，無害化只是環境產業的起勢，無害化不能盲目地提高排放標準，標準提高一點，就意味著公共服務巨大的財政投入，是不能承受之重。”
傅濤認為，當前無害化的大部分工作已經完成，我國現行的污水排放標準、垃圾焚燒煙氣排放標準等很多指標要求與國際比較已經相當嚴格。環境排放標準不宜也不會再大尺度提高，如去年生態環境部、住建部、國家發改委、水利部等4部委印發的《深入打好城市黑臭水體治理攻堅戰實施方案》，明確表示：不應盲目提高污水處理廠出水標準、新擴建污水處理廠。間接印證了這一趨勢。
“二十大”明確提出公共服務要“盡力而為、量力而行”。傅濤指出，二十大之后，公共服務領域投資拉動的動力會變小，一個原因是地方政府支付能力變弱，因為花錢的地方太多了，而且環境產業已經觸碰到了公共服務的天花板，保障公共服務是政府初心，“盡力而為，量力而行”已經透露很清晰的信息，以高質量、高品質為追求，只為末端治理提供服務的環境產業部分以及環境治理思路將難以為繼。以強制性排放標準刺激釋放城市環境末端治理市場空間的日子也將一去不復還。
當公共服務的標準、公共服務的量在不斷增長的時候，環境產業表現為積極公共服務，看上去蒸蒸日上、估值很高，是因為它不斷的在壯大和發展。當“量力而行”的天花板壓下來以后，當達到小康以后，以無害化為核心的環境產業面臨體量和利潤都會下降的困局：一是收益率下降，因為政府對公共服務的收益率是有約束的，不可能再出現高額收益；二是增長率下降，不是說不增長了，而是增長率不可能那么高了；三是應收賬款的增加。無論體量和利潤，都會下降，這是提供基礎公共服務的環境產業所面臨的必然困局。
在當前的背景之下，對于環境產業而言，要么在末端治理的成本中心里逐漸消亡，要么在“綠水青山就是金山銀山”的價值挖掘中涅槃升級。過去的環境產業以末端治理為主業，以無害化為產業核心能力，鮮有探究無害化之后的資源化、商品化之路。在產業鏈上下游延伸，從而創造新的價值，只有創造價值而不是花費成本，這個產業才有立足基礎。
原標題：垃圾焚燒又迎最嚴標準？行業需“盡力而為”更需“量力而行”
