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2023年7月7日，生態環境部氣候司發布了關于公開征求《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)意見的通知，是生態環境部多次在新聞發布會上釋放CCER重啟信號后，發布的首份官方管理文件文本。該文件是生態環境部聯合市場監管總局對2012年發布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)的最新修訂，對我國CCER交易相關的機構設置、方法學管理、項目審計與登記、減排量核查與登記、減排量交易、審定與核查機構管理以及監督管理和法律責任各方面進行了初步規劃。《管理辦法》征求意見稿一經發布便吸引了各方的廣泛關注，重振了市場對于CCER在年內重啟的信心。本文通過梳理和解讀本版《管理辦法》的具體細則，旨在為市場各方厘清我國溫室氣體自愿減排交易市場的建設思路，并為征求意見稿的優化完善提出建議。
一、我國溫室氣體自愿減排交易的機制設計
溫室氣體自愿減排交易機制作為充分調動各方減排潛力，通過市場化手段鼓勵項目方開展碳減排實踐的重要方式，已在國內外積累了多年的經驗。但自愿減排市場在其發展過程中面臨著來自政策、方法學、項目審核等多方面的問題，先后導致了CDM以及CCER的暫停，限制了各行業減排項目的價值實現路徑。在我國“雙碳”工作持續推進，以及全球碳市場機制持續完善的國際背景下，《管理辦法》文件的發布順應了市場的需求。因此，《管理辦法》的具體內容是否能夠有效規范市場的發展極為重要。
（一）基本原則
此次發布的《管理辦法》在文本中特別新增了對于溫室氣體自愿減排項目的基本原則要求，即真實性、唯一性和額外性，統領了我國對于CCER項目申報的各項規定。其中，真實性是要求項目材料信息的真實；唯一性是要求項目未參與其他減排交易機制，以避免減排量在各種維度下的重復計算，即避免了綠電或申請了CDM、VCS等機制的項目再次申請成為CCER項目；額外性則是參考CDM的機制設置，要求項目實施克服了財務、融資、關鍵技術等方面的障礙，并且相較于相關方法學確定的基準線情景，具有額外的減排效果。三項基本原則的約束保障了減排量能切實地發放給有利于經濟社會綠色低碳轉型的領域，基本實現了與國際碳減排機制的接軌。
（二）基本要素
這一版本的《管理辦法》對于未來階段我國自愿減排交易市場的主體、監管、項目申請、減排量登記以及交易等內容與環節均提出了具體的方案。參考生態環境部相關信息，具體規定可總結如下表所示：
表1我國溫室氣體自愿減排交易管理相關規定
在自愿減排交易市場機構設置方面，《管理辦法》提出了由全國溫室氣體自愿減排注冊登記機構，以及全國溫室氣體自愿減排交易機構來組織建設、運行管理相應的注冊登記系統和交易系統。根據公開信息，全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統和交易系統已于上月初步驗收，北京綠色交易所作為建設方將承擔交易機構的職責，而國家氣候戰略中心將作為全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統管理機構，承擔注冊登記機構的職責。
在方法學的組織制定方面，生態環境部也摒棄了由開發者向國家主管部門申請備案的方式，改為由生態環境部持續向全社會公開征集自愿減排方法學并擇優發布的方式，有利于統籌管理自愿減排項目支持領域和減排技術范圍。參考生態環境部于今年3月發布公開征集方法學文件時披露的《溫室氣體自愿減排項目方法學編制大綱》，目前有能源產業、能源分配、能源需求等16個產業的細分行業被列入方法學領域。隨著生態環境部對于方法學遴選評估工作的完成，各領域方法學預計將逐步發布，為自愿減排項目的申請提供條件。
在項目申請的關鍵時間節點方面，《管理辦法》主要提出了兩項重點時間要求，一是申請登記的溫室氣體自愿減排項目應于2012年6月13日之后開工建設，二是減排量的產生時間應在2020年9月22日之后。這兩個選定的日期分別為《暫行辦法》印發實施的時間以及習近平主席首次提出“雙碳”目標的時間，體現了新的溫室氣體自愿減排交易機制對于鼓勵減排項目的發展和服務碳達峰碳中和目標的根本設計。此外，對于歷史減排量，《管理辦法》允許2017年3月14日前獲得備案的減排量繼續登記，并按規定使用。
在交易方式方面，《管理辦法》修改了發改委主管時期對CCER交易的備案管理方式，改為組建全國統一的CCER交易機構，明確所有交易應當通過交易系統進行，在交易機構進行集中統一交易和結算。這一規定基本明確了未來的CCER交易將在北京綠色交易所進行，歷史上各地方碳市場分散開展CCER交易的情況將不復存在。但依據生態環境部答記者問回應，核證自愿減排量后續依舊可以用于地方試點碳市場的配額清繳抵銷，預計具體的抵消政策和流程將依舊由地方碳市場分別規定。
二、重點內容關注
相較于上一版的《暫行辦法》，此次的《管理辦法》對自愿減排市場的運行保障和發展都進行了更為詳細的規范，對于提高自愿減排市場運行效率和優化我國碳市場發展能級具有重要意義。
加強市場監督。相較于發改委時期的全流程管理，此次《管理辦法》側重于政府部門的事中事后監管，由項目業主和第三方審定與核查機構共同承擔對于相關材料的真實性與合規性承諾，并由市場起到監督作用，更加與國際通行做法接軌。例如《管理辦法》要求項目業主在申請項目登記前，應當通過注冊登記系統對項目材料進行20個工作日的公示，申請減排量之前同樣需要進行20個工作日的公示，由公眾提出意見。
優化登記和審核的流程和時效要求。《管理辦法》詳細制定了對于CCER項目從項目審定與登記到減排量核查與登記的限制性要求、所需材料和時間安排。相較于發改委時期對于項目備案以及減排量備案的30個工作日的評估時間要求，新的規定則要求在10個工作日內對審核通過的項目以及減排量進行登記，提高了常規流程的時效性。
強化第三方審定與核查機構監管要求。此次生態環境部聯合市場監管總局發布行《管理辦法》征求意見稿，市場監督管理總局將在自愿減排交易機制的審定與核查行為方面發揮重要的監管作用。根據生態環境部的答記者問，市場監督管理總局將按照《認證認可條例》相關規定，對審定與核查機構進行從業資質的行政審批。由于目前新政許可尚未設立，后續機構準入的資質條件將由市場監督管理總局協同生態環境部商議確定。此外，《管理辦法》對于審定與核查機構的要求條件也更加嚴格，提出要具備10名以上具有審定與核查能力的專職人員，其中5名具有兩年及以上減排項目審定與核查工作經歷，這一條件無疑對小型核查機構以及新增機構造成了新的業務門檻。
明確相關主體的法律責任。此次《管理辦法》對項目業主、審定與核查機構、交易主體以及管理部門和機構違法規定行為，明確了具體情況的處置和罰款要求。其中項目業主若提交虛假材料，將在3年內不再被受理項目登記申請；虛假產生核證自愿減排量的，處一萬元至十萬元不等的罰款。對于審定與核查機構違規行為的懲罰更加嚴格，處五萬元至二十萬元不等的罰款，并可責令停業整頓至撤銷批準文件。通過市場監督加法律監管，預計能對相關主體的行為形成較為有效的約束。
關注國際碳交易的布局。我國自愿減排交易市場的重啟很大一方面也是為了應對國際碳減排機制的發展趨勢。在國際民航碳減排和抵銷市場機制以及《巴黎協定》下的全球碳市場機制將陸續實施的背景下，國際貿易和投資對碳排放要求日益提升，中國需要建立相對靈活的自愿減排交易機制予以應對?！豆芾磙k法》特別在二十六條設立跨境交易條款，指出核證自愿減排量跨境交易和使用的具體規定將另行制定，為中國在未來參與國際碳市場交易明確了市場預期。
三、對于征求意見稿的優化建議
對于此次公開的《管理辦法》文本內容，除了上述新增亮點之外，我們認為在以下方面的內容上還有進一步明確或優化的需要。
一是關于減排量的范圍設定。《管理辦法》在第十五條中提出了“減排量范圍”的具體內容，指出“申請登記的項目減排量應當產生于2020年9月22日之后，并且在項目申請登記之日前5年以內”。從字面理解，此處將可以申請碳減排量核證的范圍限制在了項目申請登記日前，與歷史碳減排項目開發慣例以及國際自愿減排機制的設計均有較大差異。參考生態環境部答記者問中的表述，此處是規定了申請登記的項目減排量可以向前回溯5年，即應當是對應減排項目追溯期的概念。建議進一步明確對于減排量范圍的規定，若對應追溯期的概念，可將標題改為“追溯期范圍”，或將內容改為“申請登記的項目減排量應當產生于2020年9月22日之后，且自項目申請登記之日往前追溯不超過5年”，以避免大眾對于文本的錯誤解讀。
二是項目范圍應當匹配方法學的制定與更新。目前《管理辦法》對于項目范圍的描述明確指定了可再生能源、林業碳匯、甲烷減排、節能增效等領域，但與《溫室氣體自愿減排項目方法學編制大綱》中以具體能源產業、化學工業、建筑等行業為劃分的方式并不能充分對應。考慮到未來可開發CCER的項目范圍密切取決于方法學的出臺，建議此處對于項目范圍的設定進行更為全面且系統性的描述，并與方法學的出臺緊密結合。
三是明確信息披露要求。《管理辦法》中的第三十六條雖標題為“信息披露”，但其內容中并未實質性涉及信息披露的要求，僅對于注冊登記機構和交易機構提出了要對已登記項目建立檔案，記錄、留存項目和減排量信息的要求。建議進一步明確對于上述機構的信息披露要求，包括交易機構對于交易信息的披露，以提高市場的透明度；以及注冊登記機構對于項目注冊登記以及注銷結果的信息披露，以供市場主體檢驗，避免核證減排量的濫用。同時建議加入對于經批準的審定與核查機構的信息披露，可由市場監督管理總局或生態環境部定期披露名單，便于項目業主對第三方機構的了解和使用。
原標題：IIGF觀點 | 關于《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）的解讀及建議
