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上海市生態環境局關于印發《上海市貫徹 〈關于加強排污許可執法監管的指導意見〉 的實施方案》的通知
滬環執法〔2022〕187號
各區生態環境局，上海自貿區管委會保稅區管理局、上海自貿區臨港新片區管委會，浦東新區城市管理行政執法局，市環境執法總隊：
現將《上海市貫徹〈關于加強排污許可執法監管的指導意見〉的實施方案》印發給你們，請遵照執行。
上海市生態環境局
2022年10月24日
上海市貫徹《關于加強排污許可執法監管的指導意見》的實施方案
為貫徹落實生態環境部關于印發《關于加強排污許可執法監管的指導意見》(環執法〔2022〕23號)的通知要求，加快構建以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系，深入打好污染防治攻堅戰，持續改善生態環境質量，結合本市實際，制定本實施方案。
一、指導思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平生態文明思想及習近平法治思想，按照黨中央、國務院決策部署，堅持精準治污、科學治污、依法治污，以固定污染源排污許可制為核心，創新執法理念，加大執法力度，優化執法方式，提高執法效能，構建企業持證排污、政府依法監管、社會共同監督的生態環境執法監管新格局，為深入打好污染防治攻堅戰提供堅強保障。
二、工作目標
到2023年年底，完成排污許可證質量審核全覆蓋，深化排污限期整改“清零”工作，重點行業實施排污許可清單式執法檢查，強化排污許可日常監管、環境監測、執法監管“三監聯動”，基本建成全市統一的固定污染源綜合監管信息系統，以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系基本形成。到2025年年底，排污許可清單式執法檢查全覆蓋，排污許可執法監管系統化、科學化、法治化、精細化、信息化水平顯著提升，以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系全面建立。
三、主要任務
(一)健全環境管理制度，夯實排污單位主體責任
建立排污單位排污許可責任制，明確責任人和責任事項，督促排污單位依法持證排污、按證排污，確保事有人管、責有人負。健全企業環境管理制度，及時申請、取得、延續和變更排污許可證，完善污染防治措施，按時提交執行報告，正常運行自動監測設施，提高自行監測質量。確保申報材料、環境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告、自行監測數據的真實、準確和完整，依法如實在全國排污許可證管理信息平臺上公開信息，不得弄虛作假，自覺接受監督。
(二)依法核發排污許可證，加強質量動態跟蹤監管
根據《上海市排污許可管理實施細則》等規定，按照排污許可證申請與核發技術規范等要求，采取非現場審查和現場核查相結合的方式，強化聯合審查機制，持續做好新增固定污染源及持證單位的排污許可證核發、變更、延續等工作，重點關注與污染物排放直接相關的生產設施、污染防治設施管控等內容。按照國家和本市排污許可證質量管理要求，2023年年底前完成全市既有排污許可證質量審核全覆蓋，并對每年首次申請、重新申請或變更的排污許可證滾動開展質量檢查。對發現的問題，分級分類處置，依法依規變更，動態跟蹤管理。落實生態環境部在滬排污許可制與環境影響評價制度銜接改革試點，實施“兩證合一”審批、優化變更形式等試點內容，逐步推廣應用試點成果。
(三)建立綜合協調機制，深化排污限期整改“清零”
建立綜合監管協調機制，明確部門職責，加強督查督辦，在排污限期整改通知書整改清零的基礎上，結合排污許可證全覆蓋質量審核工作，對含有整改要求的排污許可證進行排查，推進整改清零，原則上2023年年底前全部完成整改。根據整改事項的難易、緩急，采取上門服務、個性化幫扶等針對性措施，指導排污單位按要求全面完成整改，并定期對其整改進度進行監督督促。建立限期整改排污單位臺賬，實施掛單銷號，定期報送整改進度。對短期內無法完成整改的，按要求充分研究后給出情況說明，提出整改計劃和整改期限，妥善解決影響排污許可證審批和管理的遺留問題。
(四)強化“一證式”監管，有序開展清單式執法檢查
針對不同行業的排污特點，以排污許可證載明事項為重點，探索建立清單式執法檢查機制，完善固定污染源現場執法檢查工作流程，提升排污許可執法檢查的系統化、科學化、精細化水平。2022年年底前，編制造紙、煉鋼、電力生產、污水處理及其再生利用等重點行業排污許可執法檢查清單，制定清單式執法檢查工作指南，明確檢查方式、檢查流程、檢查要點等內容。在全市范圍開展重點行業排污許可清單式執法檢查，重點檢查排放口規范化建設、污染物排放濃度和排放量、污染防治設施運行和維護、無組織排放控制等情況，抽查管理臺賬、執行報告、自行監測、信息公開四項措施落實情況，對檢查發現的問題依法分類查處。
(五)強化執法監測聯動，提高執法取證效率水平
根據《上海市環境執法監測暫行規定》《關于進一步落實以排污許可制為核心的固定污染源監測監管要求的通知》等要求，進一步健全執法和監測機構協同聯動快速響應的工作機制。按照排污許可執法監管需求開展執法監測，確保執法取證及時到位、數據準確、報告合法。加大排污單位污染物排放濃度、排放量以及停限產等特殊時段排放情況的抽測力度。開展排污單位自行監測方案、自行監測數據、自行監測信息公開的監督檢查。加快推動本市監測平臺與固定污染源管理信息系統等信息化平臺的數據對接、信息共享，有效整合運用執法監測、自行監測和在線監測數據，提升非現場發現問題能力。強化社會化服務機構監管，通過信用評價實行分級分類管理，鼓勵有資質、守規則、信用好的社會化服務機構參與執法監測工作。
(六)強化部門協作聯動，健全“三監聯動”機制
落實生態環境部在滬“監管、監測、執法”三監聯動試點工作，按照《上海市固定污染源管理“三監聯動”工作方案(試行)》要求，強化排污許可日常管理、監測、執法監管的協作聯動，提升監管效率。加強信息共享、線索移交和通報反饋，構建發現問題、督促整改、問題銷號的排污許可執法監管聯動機制，實現固定污染源全周期監管過程留痕，閉環管理。按規定將環境影響評價文件及審批意見中與污染物排放相關的主要內容載入排污許可證，有序推進污染物排放標準、排放量等許可事項和管理要求動態更新，嚴格按證執法監管。做好與生態環境損害賠償工作銜接，明確賠償啟動的標準、條件和部門職責，推進信息共享和結果雙向應用。
(七)嚴懲環境違法行為，加大典型案件曝光力度
將排污許可證作為本市生態環境執法監管的主要依據，加大對無證排污、未按證排污等違法行為的查處力度。對偷排偷放、自行監測數據弄虛作假和故意不正常運行污染防治設施等惡意違法行為，綜合運用停產整治、按日連續處罰、吊銷排污許可證等手段依法處理。情節嚴重的，經報有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。構成犯罪的，依法追究刑事責任。加大典型違法案件公開曝光力度，形成強大震懾。
(八)健全長效工作機制，加強行政執法與刑事司法銜接
推進落實《上海市生態環境保護行政執法與刑事司法銜接工作規定》，建立健全長效工作機制，定期召開生態環境部門、公安機關、人民檢察院和人民法院聯席會議，完善排污許可執法監管線索通報、信息共享、案情通報、證據銜接、案件移送等生態環境行政執法與刑事司法銜接機制，規范線索通報、涉案物品保管和委托鑒定等工作程序。強化日常協作，共享行業監管等數據，探索運用大數據分析等手段開展線索排查、信息研判，共同打擊生態環境犯罪行為。加強對重大案件的聯合督辦工作，適時對重大案件進行聯合掛牌督辦，督促案件辦理。積極建設、規范使用行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺，推進“兩法銜接”信息平臺與本市統一綜合執法系統互聯互通。
(九)深化“放管服”改革，完善隨機抽查監管制度
根據本市生態環境“雙隨機、一公開”監管工作實施方案，將排污許可執法檢查全部納入“雙隨機、一公開”監管工作范圍，采取現場檢查和遠程核查相結合的方式，對排污許可證及證后執行情況進行隨機抽查。按照排污許可履職要求，根據執法監管力量、技術裝備和經費保障等情況統籌制定年度現場檢查計劃并按月細化落實。對存在生態環境違法問題、群眾反映強烈、環境風險高的排污單位，增加抽查頻次和執法監管力度。按照“誰檢查、誰錄入、誰公開”的原則，在隨機抽查任務完成后的20個工作日內，及時向社會公開檢查計劃、檢查結果，實現年度抽查結果100%公開。
(十)實施執法正面清單，推進差異化執法監管
落實《上海市生態環境監督執法正面清單管理辦法》，進一步加強生態環境執法正面清單管理，綜合考慮排污單位環境管理水平、污染防治設施運行和維護情況、守法狀況等因素設定清單準入條件，結合日常監督管理和掌握的環境風險隱患、生態環境行政處罰、環境犯罪等信息，優先將治污水平高、環境管理規范、生態環境責任落實到位的排污單位納入清單。推動排污許可差異化執法監管，對守法排污單位減少現場檢查次數。將存在惡意偷排、篡改臺賬記錄、逃避監管等行為的排污單位及時移出清單。
(十一)推行非現場監管，提升環境執法監管效能
將非現場監管作為排污許可執法監管的重要方式，完善監管程序，規范工作流程，落實責任要求，構建生態環境信息收集、傳輸、分析一體化的非現場執法體系。完成本市固定污染源綜合監管系統建設并上線運行，推動與移動執法系統、環境監測信息平臺等生態環境內部平臺融合，不斷提升智慧監管和監管效能。建立健全數據采集、分析、預警、督辦、違法查處、問題整改等排污許可非現場執法監管機制。依托全國排污許可證管理信息平臺、上海企事業單位管理信息公開平臺和污染源自動在線監控平臺開展遠程核查，提高執法監管效率。加強污染源自動監控管理，推行視頻監控、污染防治設施用水(電)監控，開展污染物異常排放遠程識別、預警和督辦。
(十二)完善裁量基準規定，規范行使行政裁量權
根據《排污許可管理條例》相關規定，修訂完善長三角生態環境行政處罰裁量基準，補充細化排污許可處罰幅度裁量表，進一步規范行使行政處罰裁量權。長三角一市三省生態環境部門及司法部門聯合發布《長江三角洲區域生態環境領域輕微違法行為依法不予行政處罰清單》，對初次實施未依法填報排污許可登記表、環境管理臺賬記錄數據不全或未按規定提交排污許可證執行報告等違法行為且危害后果輕微并及時改正的，依法可以不予行政處罰。
(十三)鼓勵社會公眾監督，實施排污許可有獎舉報
落實《上海市生態環境違法行為舉報獎勵辦法》，將無證排污或者未按證排污、排污單位或第三方機構弄虛作假，非法排放法律法規禁止排放的污染物及以逃避監管方式排放污染物等排污許可違法行為納入生態環境違法行為舉報獎勵范圍。嚴格執行獎勵標準，對舉報重大生態環境違法行為、安全隱患和協助查處重大案件的，實施重獎。探索優化獎勵發放方式、簡化發放流程，對舉報人信息嚴格保密。開展通俗易懂、覆蓋面廣、針對性強的舉報獎勵宣傳。
(十四)加強典型案例指導，積極發揮警示教育作用
建立健全排污許可典型案例收集、解析和發布機制，完善典型案例發布的業務審核、法律審核和集體審議決定制度。從執法方式創新、執法程序規范、文書說理明晰等方面，評比優秀案件，并通過“排污許可違法典型案例”“E案E說”等形式，組織執法人員學習。對典型案件總結中發現的問題，采用“一月一改” 的形式，要求相關環境執法機構對標改正，不斷提升案件查辦水平。各區生態環境部門應每月上報本區環境違法案件的查處情況，市局定期對全市行政處罰案件進行分析、總結，通過生態環境信息平臺進行發布，發揮典型案件引導、糾偏和宣傳的示范作用。
四、保障措施
(一)加強組織領導，落實部門監管責任
按照“誰核發、誰監管、誰負責”原則，市、區生態環境部門應加強組織領導，提高站位、認清形勢、明確目標、壓實責任、狠抓工作，嚴格落實《排污許可管理條例》，依法履行排污許可監督管理職責。每年開展排污許可證質量常態化抽查，鞏固提升全市排污許可證質量。加強事中事后監管，強化排污許可證后管理，督促排污單位落實相關制度。
(二)推進互聯互通，加強技術平臺支撐
強化排污許可執法監管信息化建設，實行全員、全業務、全流程使用生態環境移動執法系統查辦案件。加快固定污染源管理信息系統建設和完善，推進固定污染源管理與監測、執法和處罰等信息系統信息互聯互通。推動現場監測移動端、移動執法系統等在固定污染源監管中的全覆蓋應用，充分依托固定污染源管理信息系統，提升排污許可執法監管信息化水平和監管效率。推進隨機抽查監管工作與非現場執法、大數據分析、云計算等技術手段的深度融合。
(三)提升規范化水平，加快隊伍裝備建設
按照機構規范化、裝備現代化、隊伍專業化、管理制度化的要求開展執法機構規范化建設。加強對執法人員的培訓等工作，逐步提升基層執法人員“依證執法”能力。探索建立辦案立功受獎激勵機制。將排污許可執法監管經費列入本級預算，將生態環境執法用車納入執法執勤車輛序列，逐步配齊配全生態環境執法用車、執法調查取證設備，根據實際情況加快配備無人機(船)等高科技執法裝備。全面落實執法責任制，規范排污許可執法程序，健全內部約束和外部監督機制，建立插手干預監督執法記錄制度，明確并嚴格執行執法人員行為規范和紀律要求，對失職瀆職、以權謀私、包庇縱容等違法違規行為嚴肅查處。
(四)強化信用監管，實施差異化執法檢查
建立排污許可守法和誠信信息共享機制，強化排污許可證的信用約束。按照《上海市企事業單位生態環境信用評價管理辦法(試行)》開展生態環境信用評價，將申領排污許可證的排污單位納入環保信用評價制度，加強環保信用信息歸集共享，強化評價結果應用，實施分級分類監管，將信用評價結果與生態環境執法正面清單及時銜接。推行非現場執法監管方式，對誠信守法企業“無事不擾”，對失信違法企業“無處不在”。
(五)鼓勵公眾參與，加強執法普法宣傳
依法主動公開排污許可核發和執法監管信息，接受社會監督，積極聽取有關方面意見建議。搭建公眾參與和溝通平臺，完善政府、企業、公眾三方對話機制，開辟有效的意見交流和投訴渠道。對公眾反映的排污許可等生態環境問題，積極調查處理并反饋信息。充分發揮新媒體作用，及時解讀相關政策，為公眾解疑釋惑，支持新聞媒體進行輿論監督。按照“誰執法、誰普法”原則，深入推進排污許可普法長效機制的落實。突出現場檢查過程中的普法宣傳，推行全程說理式執法，推廣說理式執法文書。組織“送法入企”活動，舉辦普法培訓，開展執法幫扶，營造良好的排污許可守法環境。
