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杜安環保
2021年12月24日,生態環境部、發展改革委、工業和信息化部、住房和城鄉建設部、人民銀行、國務院國資委、國管局、銀保監會、證監會等九部委聯合印發《關于開展氣候投融資試點工作的通知》與《氣候投融資試點工作方案》(以下簡稱《方案》)，正式開啟了我國氣候投融資試點工作。本文將主要對《方案》重點任務部分進行解讀，并為氣候投融資試點建設與實施工作提出建議。
一、《方案》出臺意義
氣候投融資試點工作的提出，源于2020年10月生態環境部、國家發改委、中國人民銀行、銀保監會、證監會等五部委聯合印發的《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》。《指導意見》提出，將選擇實施意愿強、基礎條件較優、具有帶動作用和典型性的地方，開展以投資政策指導、強化金融支持為重點的氣候投融資試點。本次《方案》的推出即是在進一步明確習近平新時代中國特色社會主義思想指導的基礎上對《指導意見》試點工作規劃的細化，是減緩與適應氣候變化投融資工作推進的重點內容。
《方案》對氣候投融資試點的申報條件進行了詳細規定，包括在國家級新區和地級市開展試點，重點在于工作有特色、有亮點、具有輻射帶動作用和推廣價值，并鼓勵做出明確、詳細的政策支持與配套的承諾。各部委將共同審核批準、考核評價，并樹立先進典型、提供相應指導與支持。在各試點對各自所面臨的特定氣候問題、資金問題提出有針對性的解決方案后，總結其中的共性問題，形成可復制、可推廣的試點經驗，探索差異化的氣候投融資體制機制、組織形式、服務方式和管理制度，更好服務于全國的碳達峰、碳中和統籌規劃與行動推進。
二、《方案》“重點工作”內容解讀
(一) 倡導多渠道資金投入應對氣候變化領域
《方案》明確，氣候投融資試點工作是落實碳達峰碳中和“1+N”政策體系的重要舉措。在雙碳目標導向的背景下，撬動社會資本進入應對氣候變化領域具有深層次意義。
《方案》指出，當前氣候投融資面臨的主要矛盾是氣候資金需求與供給的矛盾。中國人民銀行行長易綱提出，實現2060年碳中和目標的氣候資金總需求在百萬億規模，即平均每年需要投入近3萬億元。[1]此外，根據國家氣候戰略中心測算，僅至2030年中國實現國家自主貢獻適應目標的年均資金需求就已達約1.6萬億元，而隨著長期氣候變化進一步加劇，這一數字還將繼續上升。[2]對于這年均近5萬億元的資金需求，政府的公共財政資金只能覆蓋其中很小一部分，絕大多數資金供給需要依靠市場機制有效撬動，氣候投融資機制建設工作勢在必行，對氣候投融資政策體系建設完善提出了迫切與現實的要求。
但是，另一方面2019-2020年全球氣候資金供給總規模僅6320億美元(約4萬億人民幣)。同時，其中過半資金來源為公共資金，社會資本未能發揮主導作用，顯示撬動社會資本開展氣候投融資是全球共同面臨的難題。[3]如何引導和激勵金融體系以市場化的方式支持氣候投融資活動，是通過氣候投融資試點工作著力解決氣候資金供需失衡這一主要矛盾的重要措施。
本次《方案》明確了通過氣候投融資試點先行先試，探索合適的創新激勵約束機制與資金安排聯動機制撬動社會資本、以社會資本為應對氣候變化主要資金來源的重要工作目標，著力緩解財政壓力，并推動社會資本廣泛向氣候友好型投資模式過渡，引導金融市場提前布局，減少未來面臨的風險，助力實現雙碳目標與氣候適應目標。
(二) 重視發揮地方主觀能動性
《方案》指出，氣候投融資發展過程中面臨的一個重要矛盾是國家目標與地方行動的不匹配。當前地方應對氣候變化和低碳發展的意識相對薄弱，氣候投融資體制機制尚不健全，相關政策暫未形成系統響應，專業隊伍和人才儲備不足，缺乏有效的監督、制約、考核和激勵機制，導致地方在推動氣候投融資工作過程中相對缺乏積極性、主動性，“運動式減碳”現象仍然明顯，即部分地區出現了只定目標但不執行相應行動，或目標定得太高超出可執行范圍的現象，難以保障應對氣候變化各項工作的有效推進。
在氣候投融資方面，2021年中央經濟工作會議指出一方面要防范化解重大風險，壓實地方責任，研究制定化解風險的政策，廣泛配合，完善金融風險處置機制；另一方面要正確認識和把握碳達峰碳中和，要通過氣候行動推動高質量發展，但也要實事求是，不可畢其功于一役，同時要科學考核，防止簡單層層分解。
氣候變化對金融市場帶來的是系統性風險，金融機構的資產不僅會因自然災害受損，也會有大量資產在政策與消費者需求的轉向下面臨貶值、擱淺的壓力。各地方面臨的具體問題不同、風險與難點不同、資源稟賦不同、產業結構不同，因此可采取的措施也不同，只有充分發揮主觀能動性，對地方所面臨的現實情況全面、充分分析，揚長避短，分類施策，同時強化政策協同，宏觀層面的系統性響應和微觀層面的精準資源配置并重，才能使地方行動與國家目標匹配。
因此，探索如何在應對氣候變化行動上將國家目標與地方行動有效統一，形成合力，建立中央統籌、地方為主的工作模式，總結、梳理相關先進經驗，是氣候投融資試點工作推動過程中的又一核心。試點地方應編制部門聯合、分工明確、內容細化、目標清晰、考評充分的試點工作方案和實施方案，作為后續執行與實踐基礎。
(三) 基于“先立后破”的試點建設思路
《方案》對氣候投融資推進過程中的“先立后破”思路具體展開，將優化能源結構、形成有利政策環境、建立氣候投融資發展模式、培育市場主體列為重要工作目標，并提出了3-5年取得實質試點成果，推動資金、人才、技術等各類要素資源向氣候投融資領域充分聚集的時間目標，體現了“先立”的重要性。
同時，后破不是不破。對此，《方案》將堅決遏制“兩高”項目盲目發展列為另一項重要工作內容，要求試點地方將氣候目標在政策制定過程中“主流化”，在地方投資和產業政策制定中將應對氣候變化行動充分體現，并與區域和行業碳達峰行動及能耗雙控、清潔能源替代、清潔運輸、煤炭消費總量控制等各項政策要求相統一。
這與中央經濟工作會議精神一脈相承，即傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎上。要立足以煤為主的基本國情，也要狠抓綠色低碳技術攻關，要增加新能源消納能力，推動煤炭和新能源優化組合，要創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。
(四) 明確加強碳排放基礎設施與碳金融建設
《方案》指出，一方面，應強化碳核算與信息披露，完善試點基礎設施建設；另一方面應有序發展碳金融，豐富氣候投融資模式與金融工具，通過氣候投融資試點推動碳金融體系創新發展。
在強化碳核算與信息披露方面，《方案》指出試點應在企業碳會計制度、企業碳審計、碳排放核算監管方面入手，著力保障碳數據的真實性、可靠性。生態環境部作為生態環境主管部門，將與人民銀行、銀保監會、證監會等金融監管部門合作，分別從技術角度和金融機構信息管理角度入手，為試點地方建立企業氣候信息披露制度和氣候信息共享平臺提供指導與便利。
在推進碳金融聯動機制建設方面，《方案》指出將指導試點地方積極參與全國碳市場建設，在風險可控的前提下研究并推動碳基金、碳資產質押貸款、碳保險等碳金融產品開發與對接，探索激發全國碳市場交易活力的相關措施。
目前，全國碳市場的“潮汐現象”仍然明顯，即非履約期交易清淡，履約期量價齊漲。成交量方面，大宗協議交易僅2021年7月少于掛牌協議交易，自8月以來已成為絕對主流的交易方式。11月、12月的整體交易活躍程度顯著增加，其中11月交易量超過前四個月之和，12月截至24日的交易量已超過1億噸，占總交易量約1.5億噸的超過三分之二，是11月的約5倍，顯示履約期臨近的情況下碳市場活躍度迅速升高。
圖 1全國碳市場交易量情況(單位：萬噸)
數據來源：上海環境能源交易所
數據來源：上海環境能源交易所
價格方面，截至12月24日，全國碳市場掛牌協議交易平均價格約45.9元/噸，最高價61.07元/噸，最低價38.5元/噸，絕大部分在40到60區間內波動，總體呈現波動降低的趨勢，12月以來隨著履約期臨近，碳價開始逐步升高，從12月初的約42元/噸回升到50元/噸左右，12月21日大宗交易也出現了46.3元/噸的較高交易價格。氣候投融資試點工作將著力探索支持全國碳市場長期平穩運行的相應手段，推動碳市場提供更穩定的長期價格信號，促進減排活動的實施效率，同時也挖掘碳配額的價值，為企業減排活動提供更全面的支持。
圖 2全國碳市場碳價(單位:元/tCO2)
數據來源：上海環境能源交易所
數據來源：上海環境能源交易所
此外，《方案》也指出試點地方應健全風險管理體系，建立損失分擔、風險補償、擔保增信機制，幫助氣候友好型企業，尤其是小微企業通過資本市場進行融資、再融資，降低參與氣候投融資的難度、提高參與意愿，并鼓勵社會公眾的廣泛參與。
(五) 強調項目庫建設、能力建設與國際合作
《方案》對試點地區開展項目庫建設、金融機構能力建設和國際合作分別提出要求。生態環境部牽頭、各相關部門分工合作建設的國家級氣候投融資項目庫可作為各試點地區的項目庫建設模板。同時，由于各試點面臨不同的情況、不同的需求，在項目庫的建設過程中也可納入自己的特色，更有針對性地服務當地企業與金融機構。
《方案》同時重視能力建設，不僅鼓勵試點地區加強金融機構的專業能力培養與人才隊伍建設，也鼓勵通過地方政府的服務與引導，建設區域性氣候投融資產業促進中心，與項目庫形成協同作用，共同促進資金流向獲得有效、充分的引導，加強社會資本服務于應對氣候變化的效果與質量。
《方案》也提出了氣候投融資試點工作的另一項重點工作任務是探索國際合作。當前，隨著氣候變化大會COP26結束，并在國際減排成果轉移、森林保護、煤炭減少等方面達成一致意見，全球各界對應對氣候變化事業更加關注，也帶來了更多國際合作機會。氣候投融資試點工作可以作為各試點地區拓展國際合作的基礎，不僅能起到對外宣示的效果，將自身的應對氣候變化進展成果向外推廣、宣傳，也可以吸引更多國際金融組織與跨國公司的資金，開展氣候投融資國際會議等交流活動，通過引進優質外部資金與技術促進我國應對氣候變化持續良好發展、提升我國的國際形象與國際地位。
三、推動氣候投融資試點建設的建議
《方案》的推出是氣候投融資試點工作的里程碑。但是，部署工作剛剛開始，需要落實項目與行動才能充分起到實際效果。針對未來氣候投融資試點工作內容，本文提出以下四項建議：
(一) 建議各地方積極響應，盡快申報試點
碳達峰碳中和是我國實現長期可持續、高質量發展中的重要一環，也是明確的國家行動方向，對各地都提出了新的工作要求。在財政資金有限的情況下，實現碳達峰碳中和目標勢必要大力撬動社會資本，實現廣泛的資金供給與產品需求全面低碳化。能夠在氣候投融資試點過程中積累先發優勢并得到各部委的指導、支持對各地發展氣候友好型經濟具有顯著幫助。因此，有意愿、符合條件的地區應積極進行申報工作。
此前，已有部分地級市和國家級新區著手開展地方試點工作方案和試點實施方案的編制工作，這些地區應根據《方案》內容對兩份地方方案積極做出修改、完善，提高申報成功的可能性，并在后續試點實施過程中按照《方案》的各項提示與要求進行工作推動。試點地區在編制兩份地方方案的過程中，應對“氣候”與“投融資”兩個方面并重，不僅關注減碳效果，更應關注通過體制、機制與金融工具設計撬動社會資本，依靠社會資本解決氣候難題。試點規劃、實施過程中，具有促進應對氣候變化效果的信貸、債券、基金、保險等金融工具，以及碳金融產品的創新、應用，將是試點工作的重要內容。
(二) 注意氣候減緩與適應并重
氣候適應是應對氣候變化行動中的重要組成部分，與氣候減緩具有同等地位。氣候投融資試點地區在推動試點建設、氣候投融資發展時一方面應以氣候減緩為本，以碳達峰碳中和目標為導向，在“堅決遏制‘兩高’項目盲目發展”“有序發展碳金融”“強化碳核算與信息披露”以及“通過國家氣候投融資項目庫引導和支持先進低碳技術發展”等方面取得明顯成效，也應兼顧氣候適應投融資的相關探索。
事實上，由于氣候適應投融資主要面向氣候物理風險的預期損失規避，與氣候減緩的碳中和產品生產導向存在顯著區別，面臨資金不足困境。由下圖可知，在較為成熟的氣候融資減緩領域，社會資本投入規模已逐漸超越公共資金，但在氣候適應領域，在總投資規模嚴重小于氣候減緩的情況下，私營資本投資規模甚至可以忽略不計。但氣候適應缺乏社會資金支持的困境也為保險、債券等相關金融工具帶來了新的發展空間。目前，氣候適應投融資模式發展程度相對不完善，社會資本收益路徑仍不夠清晰，相比氣候減緩更需要氣候投融資試點各方參與主體共同探索氣候適應成果至投資回報的轉化機制，并形成可推廣經驗。
圖 3 2019-2020年全球公共與私營在氣候減緩與適應的投資情況(單位：億美元)
數據來源：CPI，2021
數據來源：CPI，2021
國際上，已出現韌性債券、韌性影響力債券等氣候適應投融資實踐。例如EBRD通過發行韌性債券為節水灌溉設施等氣候適應項目提供融資；美國紐約與費城等地建立了雨洪收儲激勵機制和綠色路面、綠色屋頂補貼等氣候適應鼓勵政策以吸引社會資金投入；美國路易斯安那州則在濕地保護修復方面試點了韌性影響力債券，旨在通過吸引未來利益得到保護、損失得以減少或避免的企業與居民，提前將資金投入氣候適應項目建設，將預期可避免的資產損失轉化為項目建設資金，從而更有效地撬動社會資本。[4]相關實踐經驗可供我國氣候投融資試點在推進氣候適應金融工具開發時參考，并形成本土化、可推廣的氣候適應投融資試點經驗，推動我國適應氣候變化能力不斷加強。
(三)吸引國際資金，擴大合作規模
氣候投融資試點過程中應著力吸引國際資金、發揮對外宣示功能、擴大國際合作規模。此前，中國與美國已在COP26大會期間聯合發布了《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》，明確甲烷、技術、分布式發電與輸電、能效提升等促進雙方減排的主要合作領域；中國與歐盟也共同發布了《中歐可持續金融共同分類目錄》，覆蓋約80類經濟活動，有條件、有意愿的試點地區在國際合作探索過程中可關注《共同分類目錄》在氣候投融資工具、產品中的應用，提高國際資金的認可程度與投資意愿。
(四) 強化監管機制建立健全，促進試點效果充分發揮
氣候投融資試點工作的有效開展需要嚴格有效的數據質量保障。此前，全國碳市場中已出現碳配額造假的違規案例，表明當前的MRV制度仍有改進空間。全國碳市場啟動交易后，納入控排名單的重點排放單位可以從碳市場購買配額以完成其超額碳排放量的履約。全國碳市場碳價在2021年12月運行至50元/噸左右，一家年碳排放量100萬噸的控排企業，若能通過MRV制度漏洞操縱數據，將排放量降低10%-30%，則可減少500萬元至1500萬元支出，對企業有巨大誘惑力。為保障數據基礎，未來試點地區可在生態環境部等主要監管部門的指導下，探索直接測量二氧化碳排放量方法的應用，并引入區塊鏈與物聯網數據報送結合等金融科技方式進一步提高數據收集與披露的準確性、真實性，促進形成可在全國碳市場范圍內普遍推廣的試點經驗。
原標題：IIGF觀點 | 《關于開展氣候投融資試點工作的通知》解讀
