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杜安環保
2020年，中央及地方繼續發布PPP相關政策，從加強績效管理、支持民營企業、示范案例推廣等方面推動綠色PPP模式的規范發展。在中央引導、地方推動下，2020年我國綠色PPP項目數量和投資規模不斷增長，且落地項目持續增加，落地率與總體落地率差距不斷縮小。此外，財政部持續推進PPP項目庫退庫工作，推動綠色PPP高質量發展；受資金問題影響，部分綠色PPP項目被迫終止。本文將對2020年綠色PPP市場發展情況進行整理，總結目前存在的問題，并提出政策建議。
一、綠色PPP市場2020年發展情況
按照財政部PPP中心月度報告中對污染防治與綠色低碳項目的定義，即在公共交通、供排水、生態建設和環境保護、水利建設、可再生能源、教育、科技、文化、養老、醫療衛生、林業、旅游等多個領域，具有支持污染防治和推動經濟結構綠色低碳化的作用的項目，本文將這些項目界定為綠色PPP項目。
2020年，盡管由于疫情影響，第一季度新入庫綠色PPP項目數量及投資額相比2019年同期有所下降；但從第一季度末，隨著企業陸續復產復工，具備逆周期調節、托底經濟且挖掘經濟增長新動能的補短板基礎設施和新型基礎設施加快推動，無論是補短板涉及的生態建設和環境保護項目，還是新型基礎設施涉及的城際軌道交通、綠色數據中心，均屬于綠色PPP項目范疇。因此，在中央引導、地方推動下，2020年綠色PPP項目數量和投資規模不斷增長，且落地項目持續增加，落地率與總體落地率差距不斷縮小。財政部持續推進PPP項目庫退庫工作，推動綠色PPP高質量發展；受資金問題影響，部分綠色PPP項目被迫終止。
綠色PPP項目數量繼續保持平穩增長，占比小幅增加。從綠色PPP項目數量看，項目數量保持平穩增長，截至2020年末，累計綠色PPP項目數量達5826個，較2019年末新增410個，增加7.57%；綠色PPP項目占比進一步上升，從2019年末的57%提升到58.1%。
圖1 綠色PPP項目數量及占比（2020年）
數據來源：財政部政府和社會資本合作中心.
綠色PPP項目投資規模持續擴大，投資額占比保持穩定。從綠色PPP項目投資額變化看，截至2020年末，綠色PPP項目總投資額增至56206億元，較2019年末新增4532億元，增長8.77%；投資額占比保持穩定，截至2020年末，綠色PPP投資額占比達36.3%。
圖2 綠色PPP項目投資額及占比（2020年）
數據來源：財政部政府和社會資本合作中心.
綠色PPP落地項目持續增加，落地率與總體落地率差距不斷縮小，直至持平。截至2020年末，落地綠色PPP項目累計達到3993個，較2019年末新增546個，增長15.84%。在中央引導、地方推動下，隨著PPP市場日益成熟、綠色項目質量不斷提升，疊加流動性充裕、利率下行、貨幣適度寬松的信貸環境，2020年綠色PPP項目落地率不斷增加，與總體落地率差距不斷縮小，到2020年末PPP項目落地率升至68.5%，與項目庫平均落地率持平。
圖3 綠色PPP落地項目數量及落地率（2020年）
數據來源：財政部政府和社會資本合作中心.
繼續開展退庫工作，推動綠色PPP項目優化發展。2020年財政部持續推進PPP項目庫退庫工作。據統計，2020年度1-11月各省級財政審核同意的地方主動退出管理庫項目共484個，其中綠色PPP項目142個，占退庫PPP項目的29.34%。退庫的綠色PPP項目存在準備工作不到位、未建立按效付費機制、方案設計不合理、重建設輕運營等問題。
部分綠色PPP項目受資金影響終止。2020年，有多個地方的綠色PPP項目終止，終止項目所涉及的投建單位包括鐵漢生態、啟迪環境、國禎環保、天域生態等環保板塊上市公司，中鐵十六局、中鐵二十一局等重點企業。這些項目終止原因不一，但主要問題是2018年以來，部分上市民營企業負債率過高、償債能力不足、現金流緊缺等，導致項目推進緩慢，最后被迫終止。此外，還包括運營能力薄弱、投標報價無法平抑運營成本等原因。
二、綠色PPP市場存在的問題與挑戰
2020年中國綠色PPP市場繼續推進發展，但仍然面臨部分問題與障礙：融資端，綠色PPP項目融資來源有限、融資方式單一，且部分綠色PPP項目融資落地難度較大；項目端，綠色PPP項目存在違規打捆現象，且以公益性、準公益性項目為主的綠色PPP項目收益難以滿足社會資本的回報要求；企業端，部分綠色PPP參與民企因各種原因面臨經營危機。
第一，PPP項目融資來源有限、融資方式單一，且部分綠色PPP項目融資落地難度大。融資是PPP項目最基礎的一環，在不同階段，PPP項目有不同的融資方式，且隨著各部委、各省市連續的政策推動，PPP融資方式日益多元化。PPP項目融資模式如下表所示：
表1 PPP項目全生命周期融資方式
資料來源：民生證券研究院《中國式PPP融資方式全解析》.
盡管融資方式多樣，但我國現階段入庫的綠色PPP項目以成立期和建設期為主，融資方式以間接融資的項目貸款為主。曾經被認為較為可行的PPP 專項債，其中最重要的城投債面臨地方債務降杠桿、非標融資嚴監管、債務償付難度大等壓力。同時，PPP資產證券化產品也由于期限錯配、收益率不足、標準化程度低等問題，市場不活躍。此外，2018年后，隨著中央嚴查地方政府隱性債務、去杠桿、禁止違規擔保，疊加各類嚴監管的政策(如禁止期限錯配、明股實債、進行穿透式審核等)，PPP基金、基礎設施股權投資計劃等股權融資方式也有所收縮?？偨Y而言，由于資金期限錯配、項目全生命周期風險較高、識別和準備階段耗時較長、金融風險防控措施趨嚴等原因，PPP項目融資來源有限且方式較為單一，部分綠色PPP項目融資落地難度大。
第二，綠色PPP項目存在違規打捆現象。部分綠色PPP項目存在違規打捆現象，包括強行包裝使用者付費內容、將不相關行業項目湊成項目包等。為迎合減少政府付費類項目政策要求，部分關聯性較弱的項目打包形成項目包，刻意做成可行性缺口補助類項目而包裝少量使用者付費項目；此外，部分項目因做大項目規模、平衡整體利潤、吸引社會資本參與等原因，將不相關行業項目打捆。由于社會資本資質、運營經驗等制約，參與大體量、多行業、較復雜的打捆類項目易導致社會資本參與綠色PPP項目的融資、運營風險。
第三，綠色PPP項目收益難以滿足社會資本回報要求。綠色PPP項目主要涉及生態環保、林業、給排水及污水處理等細分領域，大部分屬于公益性強而收益不足的政府項目，以政府付費為主，資金來源較為單一且市場化不足。在2019年后，中央政府出于對PPP市場的規范化、防止政府支出壓力，出臺《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》等文件，約束政府付費模式的規模，可行性缺口補助、使用者付費類項目是中央政府側重推動的回報機制。但由于綠色PPP項目以公益性及準公益性項目為主，如果政府付費比例不足而使用者付費比例過高，在項目存在運營難度與風險的背景下，沒有一定的政府可用性付費作為兜底與投資回報保障的話，可能導致社會資本回報水平不足，參與力度有限。
此外，回報水平有限的綠色PPP項目對社會資本，尤其是民營企業提出了精準化管理和成本費用控制的要求；反過來，民營企業也在衡量綠色PPP項目是否“物超所值”。綠色PPP項目覆蓋的水利建設、林業、流域治理等類型的項目投資額大、周期長，難以準確測算回報且付費體系尚不完全，使得社會資本參與程度有限。
第四，部分參與綠色PPP的民營企業遭遇經營危機。參與綠色PPP項目的社會資本部分源自民營企業，而這些民營企業自身資產規模有限，投資重資產PPP項目容易導致負債率高升，短期現金流緊張，疊加2019年以來金融市場信用分層，中低評級的PPP民企信用收縮，大部分金融機構對于PPP項目參與民企，特別是中小民企融資較為審慎，民營企業普遍面臨綠色PPP項目中標后融資難融資貴的問題。此外，2018年后部分民營企業因股票質押比例過高、償債能力不足、現金流緊缺等問題出現各類危機，綠色PPP項目重要參與民企均深陷其中，大部分最后被國資參股或收購。相關PPP項目部分轉為EPC，部分合同隨之被迫終止。
三、綠色PPP市場發展的政策建議與展望
針對目前中國綠色PPP發展中存在的問題，本文建議從以下幾個方面進行改善，進一步推動綠色PPP健康發展。
第一，拓展社會資本參與綠色PPP項目的回報實現路徑和方法。綠色PPP項目以公益性及準公益性項目為主，盈利能力有限，本質上依賴財政資金開展項目建設。市場經濟規則下，PPP項目需注意投資盈利性的體現。通過合理組合生態資源、自然資源投資品，拓展社會資本價值實現的路徑和方法，提升社會資本參與綠色PPP項目的積極性與回報水平。因此，建議地方政府通過宏觀規劃指引，為綠色PPP項目涉及領域和價值實現方式予以指導幫助(如文化、體育、旅游等各類商業開發)；同時建立多元化補償機制，通過中央、地方各類專項資金提升社會資本收益；此外，通過碳排放權交易、排污權交易等無形生態資產交易市場，促進社會資本參與綠色PPP項目獲得的環境效益及生態權益變現。
第二，利用綠色金融工具支持PPP模式發展，通過創新金融產品助力項目融資。綠色PPP項目本身回報能力有限且周期較長。地方政府通過構建綠色金融體系，動員與激勵更多社會資本投入綠色領域，有利于解決綠色PPP項目投融資難題，加快我國經濟轉型，也有利于促進環保、新能源、節能等領域的技術進步。建立健全綠色金融體系，需要金融、財政、環保等政策和相關法律法規的配套支持，通過建立適當的激勵和約束機制解決項目環境外部性內部化的問題。同時，也需要金融機構和金融市場加大創新力度，通過發展新的金融工具和服務手段，解決生態修復項目所面臨的期限錯配、信息不對稱、產品和分析工具缺失等問題。
社會資本、特別是民營企業參與綠色PPP項目普遍面臨融資貴、融資難的問題。盡管政府方不得對項目融資提供任何形式的擔保承諾，但可通過其他方式間接幫助中標企業項目融資，如及時提供相關資料、幫助項目申請各類獎勵補助、貸款貼息等；同時完善PPP項目社會資本股權退出、參與方責權利承繼、合作協議調整等配套制度；此外，隨著《江蘇省排污權抵押貸款管理辦法(試行)》、《關于做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點項目申報工作的通知》等政策文件的出臺，在環境權益抵質押貸款、REITs等相關創新金融產品設計逐步完善、市場不斷發展的情況下，鼓勵社會資本通過碳排放權、排污權等環境權益抵質押貸款、基礎設施REITs等創新金融產品進行項目融資。
第三，加強全周期運行監管，設計合理的風險分擔機制。針對綠色PPP項目因社會資本運營能力薄弱、融資困難、項目風險分配不合理等原因時有退庫終止的情況，建議建立覆蓋綠色PPP項目識別、實施到運營的全生命周期監管機制，對PPP項目從社會資本的選擇、投融資進展、項目建設進度、項目運營情況、項目績效達成情況等全流程進行動態跟蹤，并運用ESG(環境、社會和公司治理)方法學對PPP項目進行動態質量評估。在合作伙伴選擇時，政府方需要對社會資本融資、建設、運營管理能力進行全面的考量，選擇優質合作方。在項目建設運營階段，制定明確的項目建設、運營技術標準和跟蹤考評方式，重點關注項目運行績效監管、嚴格執行按績效的付費機制，保證綠色服務供給質量。同時，做好項目全周期的風險管理，對初步識別的項目風險進行合理分配，對尚未識別的風險做好風險儲備，實現合理的風險分擔機制。
原標題：IIGF觀點 | 2020年綠色PPP市場進展及相關建議
