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【中國(guó)環(huán)保在線 名家論談】環(huán)保PPP“保底量”是不是可以算作“固定回報(bào)”？日前，針對(duì)污水垃圾傳統(tǒng)BOT保底量可能被審計(jì)署認(rèn)定為固定回報(bào)一事，E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤在對(duì)該話題的討論中發(fā)表了自己的一些感慨，在PPP圈引起熱議。本文亦收錄了王守清、劉世堅(jiān)、李煒等專家對(duì)此的見解，詳情如下。
PPP的核心是風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分配合理，哪一方控制力大分配給那一方，而不是簡(jiǎn)單的骨頭搭肉的推出去思路。保底量的內(nèi)在邏輯，是保底量預(yù)測(cè)和管網(wǎng)建設(shè)責(zé)任，在當(dāng)前的政府管理分割的局面下，社會(huì)資本尚無力承接，應(yīng)該由政府承擔(dān)更有力度。按這樣的風(fēng)險(xiǎn)分配后，政府更有壓力完善管網(wǎng)(當(dāng)然也相對(duì)更有能力)，更有利于避免污水廠負(fù)荷不能及時(shí)到位。
類似的問題還可能出在考核污水垃圾BOT的建設(shè)成本。
總而言之，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任合理分配，這是PPP的靈魂，是牛首的頂層結(jié)構(gòu)，而績(jī)效考核是下一個(gè)層級(jí)，是牛尾的控制節(jié)點(diǎn)。只依賴和信任績(jī)效考核就能做好PPP，類似于說公建公營(yíng)加審計(jì)就能獲得類似市場(chǎng)機(jī)制的效率。
實(shí)際上，企業(yè)也需要認(rèn)真對(duì)待保底量問題，保底量不科學(xué)，政府后期違約可能性很大(無論過高還是過低)，賴在協(xié)議上必然是容易導(dǎo)致政府違約而雙輸。
總的背后的邏輯是：指導(dǎo)思想中應(yīng)深刻理解在PPP中企業(yè)獲取利益沒有錯(cuò)，PPP必須遵守商業(yè)邏輯，在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，將利益訴求導(dǎo)向大公約的長(zhǎng)期效率提升。
對(duì)于保底量的問題，清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、博導(dǎo)，清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清認(rèn)為，具體情況具體分析，籠統(tǒng)討論，永遠(yuǎn)不會(huì)有共識(shí)。
他表示，2014年，發(fā)改委組織立法研討十幾二十多輪，其中一次專門研討政府保底量和保底率的問題，爭(zhēng)論了一下午，已有共識(shí)：政府保底量是合規(guī)(當(dāng)然關(guān)鍵是按傳統(tǒng)模式國(guó)企的效率去測(cè)算，然后投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)得結(jié)果，即物有所值的概念)，政府保底率是違規(guī)的(投資者會(huì)故意做大成本)。
學(xué)術(shù)界和有經(jīng)驗(yàn)的實(shí)務(wù)界都明白：1)如果銷售渠道(如水網(wǎng)/電網(wǎng))是政府/國(guó)企控制的項(xiàng)目(如水廠/電廠)，政府必須擔(dān)保低需求量；2)如果銷售渠道(如高速公路)不是政府/國(guó)企控制的，政府要么擔(dān)保低車流量，要么擔(dān)保壟斷性。當(dāng)然，政府擔(dān)保的量加上政府定價(jià)和調(diào)價(jià)，是按照傳統(tǒng)模式國(guó)企的歷史數(shù)據(jù)測(cè)算，保證投資者不虧本，不保證投資者賺錢，投資者還是承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)(如效率比傳統(tǒng)模式的國(guó)企低)。王守清認(rèn)為，PPP在上用了30多年，在國(guó)內(nèi)也推廣了這么多年，這些都是常識(shí)。他建議，目前，迫切需要教育有關(guān)政府部門，特別是審計(jì)署和財(cái)政部有關(guān)司局官員。
清華大學(xué)PPP中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長(zhǎng)，原北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅(jiān)認(rèn)為取消或取或付機(jī)制后存在四種可能：1、政府規(guī)劃不合理，社會(huì)資本和銀行利欲熏心，還是霸王硬上弓，然后大家慢慢磨。2、沒有社會(huì)資本參與，倒逼政府修改規(guī)劃。3、政府自己舉債修廠。4、沒有社會(huì)資本，政府也沒錢，也不改規(guī)劃，事情不做了。
畢馬威企業(yè)咨詢(中國(guó))有限公司基礎(chǔ)設(shè)施投融資(IGH)合伙人，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部PPP雙庫(kù)定向邀請(qǐng)專家李煒也提出了自己的見解，他表示，一，按照PPP風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則之一“由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)”，污水處理廠的規(guī)模、管網(wǎng)建設(shè)都是政府可以掌控的，也只有政府掌控的成本低，有必要設(shè)置保底量，由政府承擔(dān)低需求風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)效率配置優(yōu)，政府不應(yīng)把自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任交給別人、讓別人幫助實(shí)現(xiàn)。
第二，有觀點(diǎn)認(rèn)為設(shè)定保底量意味著“穩(wěn)賺不賠”、涉嫌“固定回報(bào)”，他并不認(rèn)同。事實(shí)上，保底水量只是針對(duì)低供給量的安排，項(xiàng)目是否盈利和項(xiàng)目條件、外部環(huán)境及社會(huì)資本能力密切相關(guān)，社會(huì)資本還面臨成本波動(dòng)、運(yùn)營(yíng)不達(dá)標(biāo)等諸多風(fēng)險(xiǎn)，并不能穩(wěn)賺不賠。
第三，在特定情形下是可以不設(shè)置保底量的，關(guān)鍵還是看誰控制風(fēng)險(xiǎn)。比如，目前自來水項(xiàng)目基本不設(shè)置保底水量，前提是政府授予社會(huì)資本特定區(qū)域的壟斷權(quán)(特許經(jīng)營(yíng)權(quán))，決策均由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，如決定新增規(guī)模、供水管網(wǎng)改擴(kuò)建時(shí)序等。因此，在授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)(特定區(qū)域或范圍內(nèi)的排他權(quán)或優(yōu)先權(quán))的前提下、由社會(huì)資本自行負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)模、配套建設(shè)決策的前提下，可以考慮不設(shè)保底量，由社會(huì)資本承擔(dān)相應(yīng)的需求風(fēng)險(xiǎn)。
“一件事情，從壞的結(jié)果出發(fā)去設(shè)計(jì)倒逼是一條路，從力爭(zhēng)優(yōu)出發(fā)去設(shè)計(jì)也是一條路，就看你是愿意走哪條了，摸石頭上癮也不是不行”，北控水務(wù)集團(tuán)有限公司水環(huán)境投資中心總經(jīng)理、財(cái)政部發(fā)改委雙庫(kù)專家徐東升評(píng)論道。
江蘇中天環(huán)境公司陶明清認(rèn)為這本質(zhì)上是兩個(gè)問題，一是污水收集問題。第一，污水收集涉及到大量單位管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)，包括企事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)，國(guó)家只授權(quán)政府有權(quán)有責(zé)任收集管理，第二，污水排放管理權(quán)限在政府建設(shè)部門，是行政權(quán)，第三，城市污水水質(zhì)監(jiān)管屬環(huán)保部門，也是行政權(quán)。這些行政權(quán)力行為，法理上不可以市場(chǎng)化，怎么會(huì)讓市場(chǎng)去履行法定由政府履行的職責(zé)。20年前都已清晰且成為常識(shí)的，今天，又要推翻常識(shí)。二是污水處理廠運(yùn)營(yíng)，僅限圍墻內(nèi)是一個(gè)工作效率問題，可以市場(chǎng)化。保底水量，僅僅是項(xiàng)目計(jì)量的基礎(chǔ)，不是項(xiàng)目成立與否的基礎(chǔ)。項(xiàng)目的基礎(chǔ)是政府保質(zhì)保量把污水送到圍墻之內(nèi)，否則，雙方?jīng)]有交易物。大家總不會(huì)對(duì)一個(gè)不確定的對(duì)象進(jìn)行報(bào)價(jià)與交易吧。
對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委PPP專家 沈陽市于洪區(qū)投融資管理中心副主任張宇表示，審計(jì)署屬于事后監(jiān)督，而且是結(jié)果導(dǎo)向，你跟他解釋太多除非有相應(yīng)的依據(jù)否則它只看終體現(xiàn)出的情況，因此被認(rèn)定是固定回報(bào)的結(jié)果在意料之中。那對(duì)于此類項(xiàng)目，我們是否可以在前期做些反思呢?首先污水，垃圾處理不是必然做PPP模式，很多專項(xiàng)債券甚至一般債券也有用于上述項(xiàng)目的，因此它就是個(gè)軟約束，那進(jìn)一步問，我們的專項(xiàng)債券甚至一般債券用到上述項(xiàng)目到底是用哪了呢?
個(gè)人覺得應(yīng)該用到管網(wǎng)上，而不是那個(gè)“廠”，解決沒有收益投資的部分，之后再有多少錢，再判斷是自己干還是找社會(huì)資本。第二，由于完全掛鉤和取消低需求的規(guī)定，那如果政府你要胡亂規(guī)劃，好大喜功，那你就自己干，咱們社會(huì)資本也別“眼饞”，更別“撩閑”，因?yàn)槟阋坏?ldquo;撩閑”，后面出現(xiàn)的一切后果你自己承擔(dān)。
與此同時(shí)，政府也應(yīng)該結(jié)合你的發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政承受能力判斷你要上多大規(guī)模，是不是有產(chǎn)能的閑置，當(dāng)然這個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該在可研階段，而不是PPP階段。
因此在新文件的約束下，政府可以聘請(qǐng)專業(yè)人士在可研階段深入項(xiàng)目論證，必要時(shí)邀請(qǐng)行業(yè)上的社會(huì)資本參與，提出達(dá)到什么程度社會(huì)資本能夠獨(dú)立運(yùn)營(yíng)條件，一旦進(jìn)入PPP程序，那社會(huì)資本也應(yīng)該明確自己是否具備不靠政府的“兩把刷子”，因此，一旦啟用PPP模式，政府和社會(huì)資本就是周瑜打黃蓋，一個(gè)愿打，一個(gè)愿挨!真要做到這些了，無論是財(cái)政部還是審計(jì)署，它也沒法給你扣帽子了，你也覺得沒那么冤！
