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蘭江水
【中國環保在線 政策法規】中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》以來，各地各有關部門狠抓落實，截至2018年6月底，全國31個省(自治區、直轄市)全面建立河長制，每條河流都有了河長。目前，全面推行河長制已進入新階段，為推動河長制盡快從“有名”向“有實”轉變，從全面建立到全面見效，實現名實相副，提出以下實施意見。
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方針，按照山水林田湖草系統治理的總體思路，堅持問題導向，細化實化河長制六大任務，聚焦管好“盆”和“水”，將“清四亂”專項行動作為今后一段時期全面推行河長制的重點工作，集中解決河湖亂占、亂采、亂堆、亂建(以下簡稱“四亂”)等突出問題，管好河道湖泊空間及其水域岸線；加強系統治理，著力解決“水多”“水少”“水臟”“水渾”等新老水問題，管好河道湖泊中的水體，向河湖管理頑疾宣戰，推動河湖面貌明顯改善。
二、管好盛水的“盆”
當前，各地要按照水利部的統一安排，用1年左右時間，集中開展全國河湖“清四亂”專項行動，做好調查摸底、集中整治、鞏固提升等各階段工作，建立“四亂”問題臺賬，發現一處、清理一處、銷號一處，2019年7月底前全面完成專項行動任務，堅決清除存量。在此基礎上，再用半年左右時間進行“回頭看”，力爭2019年底前還河湖一個干凈、整潔的空間。
（一）清“亂占”。亂占是指圍墾湖泊，未依法經省級以上人民政府批準圍墾河道，非法侵占水域、灘地，種植阻礙行洪的林木及高稈作物等行為。清理亂占行為的標準是：對于圍湖造地、圍湖造田的，要按照國家規定的防洪標準有計劃地退地還湖、退田還湖，將違法建設的土堤、矮圍等清除至原狀高程，拆除地面建筑物、構筑物，取締相關非法經濟活動；對于非法圍墾河道的，要限期拆除違法占用河道灘地建設的圍堤、護岸、阻水道路、攔河壩等，鏟平抬高的灘地，恢復河道原狀；對于河湖管理范圍內違法挖筑的魚塘、設置的攔河漁具、種植的礙洪林木及高稈作物，應及時清除，恢復河道行洪能力。
（二）清“亂采”。亂采是指在河湖管理范圍內非法采砂、取土等活動。對亂采濫挖行為清理整治的標準是：各地始終保持高壓嚴打態勢，逐河段落實政府責任人、主管部門責任人和管理單位責任人，許可采區實行旁站式監理，砂場布局規范有序，大型采砂船大規模偷采絕跡，小型船只零星偷采露頭就打。要盯緊、管好采砂業主、采砂船只和堆砂場，對非法采砂業主，依法依規處罰到位，情節嚴重、觸犯刑律的，堅決移交司法機關追究刑事責任；對非法采砂船只，堅決清理上岸，落實屬地管理措施；對非法堆砂場，按照河湖岸線保護要求進行清理整治。各地要依照水法要求，劃定禁采區、規定禁采期，并向社會公告。對許可采區，要嚴禁超范圍、超采量、超功率、超時間開采砂石。要研究非法采砂活動的規律性，針對非法采砂流動性、游蕩性強的特點，集中力量打運動戰、殲滅戰，堅決遏制非法采砂勢頭，確保河湖采砂依法、有序、可控。
（三）清“亂堆”。亂堆是指河湖管理范圍內亂扔亂堆垃圾，傾倒、填埋、貯存、堆放固體廢物，棄置、堆放阻礙行洪的物體等現象。清理整治亂堆問題，各地首先要梳理提出本行政區域內存在固體廢物堆放、貯存、傾倒、填埋隱患的敏感河段和重點水域，建立垃圾和固體廢物點位清單；在此基礎上制定工作方案，對照點位清單，逐個落實責任，限期完成清理，恢復河湖自然狀態。對于涉及危險、有害廢物需要鑒別的，要主動向地方人民政府、有關河長匯報，主動協調、及時提交有關部門進行鑒別分類。
（四）清“亂建”。亂建是指違法違規建設涉河項目，在河湖管理范圍內修建阻礙行洪的建筑物、構筑物等問題。清理亂建的基本要求是：各地要對河湖管理范圍內建設項目進行全面排查、分類整治，對1988年《河道管理條例》出臺后、未經水行政主管部門審批或不按審查同意的位置和界限建設的涉河項目，應認定為違法建設項目，列入整治清單，分類予以拆除、取締或整改；其中，位于自然保護區、飲用水水源保護區、風景名勝區內的違法建設項目，要嚴格按照有關法律法規要求進行清理整治。對涉河違法項目，能立即整改的，要立即整改到位；難以立即整改的，要提出整改方案，明確責任人和整改時間，限期整改到位。
“清四亂”是對各級河長的底線要求。各地要依據《水法》《防洪法》《河道管理條例》等法律法規規定和河長制工作相關要求，結合本地實際，制定本地區“清四亂”的具體標準。
三、護好“盆”中的水
當前，我國新老水問題交織，水資源短缺、水生態損害、水環境污染問題十分突出，水旱災害多發頻發。河湖水系是水資源的重要載體，也是新老水問題表現為集中的區域。各地要堅持問題導向，因河湖施策，明確防范“水多”、防治“水少”、整治“水臟”、減少“水渾”的具體標準和底線要求，全面清理影響行洪安全和水生態、水環境的各類經濟活動，從根子上解決當地突出水問題。
（一）防范“水多”。洪澇災害頻發始終是中華民族的心腹大患，而江河湖泊行洪調蓄能力減弱加劇了洪澇災害的風險和損失。防范“水多”的基本要求，就是要確保常態下河湖水位不影響行蓄洪水；要組織實施河道防洪風險隱患和薄弱環節拉網式排查，摸清情況，消除隱患；要加強洪水監測預報，預留行洪空間；河流出現超警戒水位洪水時，要按照防御洪水方案做好防汛抗洪工作，保障人民生命安全。
（二）防治“水少”。“水少”問題主要表現在水資源過度開發利用，河湖生態保護目標不明，對生態需水考慮不夠，生態流量管控措施不嚴，導致水域面積縮小，河道斷流、湖泊干涸和地下水水位下降，河湖生態功能下降喪失。防治“水少”的基本要求是，合理確定河流主要控制斷面生態水量(流量)，提出湖泊、水庫、地下水體水位控制要求，強化水資源配置，把用水指標落實到每條河流、每個區域，科學調度江河湖庫水量，加強河湖生態流量(水量)保障情況監督管理。嚴格河湖取用水管理，加強水資源論證，強化水資源消耗總量和強度指標控制，對達到和超過取用水總量控制指標的地區，實施取水許可區域限批。做好華北地下水超采區綜合治理，堅決遏制地下水過度開采，落實南水北調東中線一期工程受水區地下水壓采要求，開展河湖地下水回補試點，加強地下水監測預警，防止出現新的地下水超采區。
（三）整治“水臟”。“水臟”問題主要表現在水質惡化、水體黑臭、水污染嚴重，成為經濟社會發展的瓶頸制約。整治“水臟”，要明確河流主要控制斷面水質目標和水功能區水質目標。各地要在河長的統一領導下，以河長制為平臺，加強部門分工合作，河長辦要提請河長督促相關部門按職責分工做好相關工作，嚴格落實河湖水域納污容量、限制排污總量和污染物達標排放要求，繼續下大力整治黑臭河、垃圾河，集中力量剿滅劣五類水體。要大力推行雨污分流，推進入河排污口規范整治，統籌治理工礦企業污染、城鎮生活污染、畜禽養殖污染、水產養殖污染、農業面源污染、船舶港口污染，強化污染源源頭嚴控、過程嚴管。要統籌山水林田湖草等生態要素，加大江河源頭區、水源涵養區、生態敏感區保護力度，因地制宜實施江河湖庫水系連通，促進水體流動和水量交換，恢復增加水體自凈能力。
（四）減少“水渾”。“水渾”問題主要是水土流失和生態退化趨勢沒有根本性改變。減少“水渾”，關鍵要做好水土流失防治和水生態治理保護工作。要實施長江水庫群聯合調度，強化黃河調水調沙，開展不同水沙條件下河道沖淤特性研究和崩岸監測治理，減少泥沙對河床河勢的影響，維護河勢和岸線總體穩定。要推進坡耕地綜合整治，加強東北黑土侵蝕溝治理和黃土高原塬面保護，強化長江黃河上中游、西南石漠化等重點區域水土流失治理，加快水土流失治理速度，有效減少入河湖泥沙總量。要將生產建設活動造成的人為水土流失作為監管的重點，及時發現人為水土流失違法違規行為，嚴格責任追究處罰，嚴控人為水土流失增量。
四、加強統籌協調
（一）加強流域內溝通協調。流域管理機構要充分發揮協調、指導、監督、監測作用，與流域內各省(自治區、直轄市)建立溝通協商機制，研究協調河長制工作中的重大問題，如跨省河湖的一河一策方案，區域聯防聯控、聯合執法行動等；按照水利部統一要求，對地方河長制湖長制任務落實情況進行暗訪督查，對水利部暗訪發現問題整改進行跟蹤督導；強化流域控制斷面特別是省際斷面的水量、水質監測評價，并將監測結果及時通報有關地方，作為評價河長制工作的重要依據。
（二）加強區域間聯防聯治。各區域間要加強溝通協調，河流下游要主動對接上游，左岸要主動對接右岸，湖泊占有水域面積大的要主動對接水域面積小的，積極銜接跨行政區域河湖管理保護目標任務，統籌開展跨行政區域河湖專項整治行動，探索建立上下游水生態補償機制，推動區域間聯防聯治。
（三）加強部門溝通協作。各地要細化部門分工，細化部門責任，細化工作標準，將河長制年度目標任務逐一分解落實到部門，制定可量化、可考核的工作目標要求，督促逐項任務明確責任人，推動各部門在河長的統一領導下，既分工合作，各司其職，又密切配合，形成合力。河長制辦公室要做好組織、協調、分辦、督辦工作，落實河長確定的事項。各地要強化河長制辦公室能力建設，配齊人員、設備和經費，滿足日常工作需要。
五、夯實工作基礎
（一）劃定河湖管理范圍。河道、湖泊管理范圍，由有關縣級以上地方人民政府劃定，并向社會公布。各地要按照水法、防洪法、河道管理條例等法律法規規定，提請地方人民政府抓緊開展河湖管理范圍劃定工作；流域管理機構直接管理的河道、湖泊管理范圍，由流域管理機構會同縣級以上地方人民政府劃定。各地要抓緊完成本行政區域內國有水管單位管理的河湖管理范圍劃定工作，已劃定管理范圍的河湖，要明確管理界線、管理單位和管理要求，規范設立界樁和標識牌。
（二）建立“一河一檔”。在次全國水利普查的基礎上，調查摸清本行政區域內全部河流的分布、數量、位置、長度(面積)、水量等基本情況，制定完善河湖名錄；按照“先易后難、先簡后全”的原則分階段建立“一河一檔”，2018年12月底前收集河湖自然屬性、河長信息等河湖基礎信息，完成基礎信息填報工作，同時，兼顧河湖水資源、水功能區、取排水口、水源地、水域岸線等動態信息，逐步完善“一河一檔”。
（三）編制“一河一策”。堅持問題導向，按照系統治理、分步實施原則，明確河湖治理保護的路線圖和時間表，提出問題清單、目標清單、任務清單、措施清單、責任清單，科學編制“一河一策”。省級領導擔任河長的河流“一河一策”方案要在2018年年底前全部編制完成，其他河流湖泊的“一河(湖)一策”方案要壓茬推進。“一河(湖)一策”方案實施周期原則上2~3年，各地要及時動態調整。
（四）抓好規劃編制。水利部將制定河湖岸線保護和利用規劃、采砂管理規劃的編制指南。各地要根據流域綜合規劃、流域防洪規劃及水資源保護規劃、岸線保護利用規劃等重要規劃，結合本地實際，科學編制相關規劃，強化規劃約束，讓規劃管控要求成為河湖管理保護的“紅綠燈”“高壓線”，同時，疏堵結合、采禁結合，在保護岸線、河勢穩定、行洪航運安全的前提下，予以科學合理有序開發利用。對于有岸線利用需求的河湖，要編制河湖水域岸線保護利用規劃，劃定岸線保護區、保留區、控制利用區和可開發利用區，嚴格岸線分區管理和用途管制。對于有采砂管理任務的河湖，要編制河湖采砂規劃。七大江河及其跨省主要支流的岸線規劃和采砂規劃，由有關流域管理機構商相關省級水行政主管部門，明確規劃編制的主體和程序。
（五）推廣應用大數據等技術手段。要加快完善河湖監測監控體系，積極運用衛星遙感、無人機、視頻監控等技術，加強對河湖的動態監測，及時收集、匯總、分析、處理地理空間信息、跨行業信息等，為各級河長決策、部門管理提供服務，為河湖的精細化管理提供技術支撐。
六、落實保障措施
（一）建立責任機制。河湖高層級的河長是責任人，對河湖管理保護負總責, 市、縣、鄉級分級分段河長對河湖在本轄區內的管理保護負直接責任，村級河長承擔村內河流“后一公里”的具體管理保護任務。各地要結合本地實際，按照不同層級河長管轄范圍，分類細化實化各級河長任務，明確河長履職的具體內容、要求和標準，將“清四亂”作為檢驗河湖面貌是否改善、河長是否稱職的底線要求。水利部繼續將全面推行河長制湖長制工作情況納入嚴格水資源管理制度考核，并在2018年底組織開展全面推行河長制湖長制總結評估。各地要嚴格實施上級河長對下級河長的考核，將考核結果作為干部選拔任用的重要參考。要建立完善責任追究機制，對于河長履職不力，不作為、慢作為、亂作為，河湖突出問題長期得不到解決的，嚴肅追究相關河長和有關部門責任。
（二）建立督察機制。建立全覆蓋的河長制督察體系，以務實管用為目標，明查暗訪相結合、以暗訪為主，不發通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同，直奔基層、直插現場，采用飛行檢查、交叉檢查、隨機抽查等方式，及時準確掌握各級河長履職和河湖管理保護的真實情況。對發現的突出問題，采取一省一單、約談、通報、掛牌督辦、在媒體曝光等多種方式，加大問題整改力度。對違法違規的單位、個人依法進行行政處罰，構成犯罪的，移交有關部門依法追究刑事責任，對有關河長、責任單位和責任人，進行嚴肅追責，做到原因未查清不放過、責任人員未處理不放過、責任人和群眾未受教育不放過、整改措施未落實不放過。
（三）健全公眾參與機制。各地制定河湖治理保護方案時，要充分聽取社會公眾和利益相關方的意見，對于群眾反映強烈的突出問題，要優先安排解決。要加強對民間河長的引導，發揮民間河長在宣傳治河政策、收集反映民意、監督河長履職、搭建溝通橋梁等方面的積極作用。水利部設立河長制監督電子信箱hzjd@mwr.gov.cn，各地也要通過設立監督電話、公開電子信箱、發布微信公眾號等方式，暢通公眾反映問題的渠道，建立激勵性的監督舉報機制，調動社會公眾監督積極性。各級河長制辦公室設立的監督電話要保證暢通，對群眾反映的問題要及時予以處理，群眾實名舉報的問題，要把處理結果反饋給舉報人，一時難于解決的問題要做出合理解釋。
（四）建立河湖管護長效機制。各地要建立健全法規制度，建立河湖巡查、保潔、執法等日常管理制度，落實河湖管理保護責任主體、人員、設備和經費，實行河湖動態監控，加大河湖管理保護監管力度。建立河湖巡查日志，對巡查時間、巡查河段、發現問題、處理措施等作出詳細記錄，對涉河湖違法違規行為做到早發現、早制止、早處理。
（五）加強宣傳引導。在全面推行河長制工作中，涌現出很多典型經驗和創新舉措，特別是基層的好做法、好經驗，水利部將從各地選擇一批治理成效明顯的典型河湖，打造河暢、水清、岸綠、景美的示范河湖，各地也要注重挖掘提煉，通過現場會、案例教學、示范試點等方式，予以總結推廣，發揮示范帶動作用。同時，要綜合利用傳統媒體以及微信公眾號、客戶端等新媒體，宣傳各地河湖管理保護專項行動及取得的成效。對群眾反映的、暗訪發現的河湖突出問題和河長履職不到位等重大問題，一經核實，要主動曝光。水利部網站和微信公眾號設立曝光臺，各地也要設立曝光臺，同時，要規范問題調查核實、問題曝光、問題處置、追責問責等工作程序，推動曝光問題整改落實。
