【中國環保在線 名家論談】黨的“十八大”以來，在生態文明建設思想指引下，中國的環衛行業進入了新時代，市場化步伐明顯加快，新裝備新工藝不斷涌現，人居環境得到改善。在各方努力下，市場總量不斷擴張，預計到2020年，環衛服務市場整體空間將超過2500億元。在取得一定成績的同時，我們也要清醒地認識到中國環衛市場化改革存在諸多困境，需要各方共同努力，繼續發展壯大環衛市場，更好造福人民。
 

　　一、當前環衛市場化改革存在的問題及表現
 

　　環衛市場化改革起步于2000年，隨著政府購買服務而興起，近五年來進入了快速發展期，可以說市場仍處于發育期，屬于新事物，存在問題是難免的，主要有十個方面的表現。
 

　　一是整體呈現碎片化。比如，北方某城市，將主城區的環衛服務區域分割成近20個標段，每個行政區平均分成了2-3個標段，終有十多家環衛企業中標進駐提供服務;再比如，南方某城市下轄的行政區，將區域內道路環衛作業切分成了6個標段進行招標，而且要求投標人兼投不兼中。類似的現象較為普遍，是目前環衛市場的主流，因此導致市場呈現碎片化。無論是道路作業、還是垃圾清運、或者篩分轉運，都有其盈虧平衡點，主要由作業面積、垃圾量、運輸距離、作業頻次等要素決定。把一個城市分割成很多作業區域，使得各種設備處于產能相對過剩狀態，作業不飽和率、車輛空駛率明顯上升，增加了排放、擁堵了交通、增加了成本。如果中標企業服務的標段彼此分隔那就更糟，意味著在一個城市要建立幾個項目公司，組建幾個管理團隊，就連同屬一個企業的車輛、設施因為分屬不同項目公司就不能共享、協同作業。在這種情況下，沒有企業愿意去增加投資，加之環衛行業低利潤的實際，企業也不敢去更新車輛設備、提升作業標準和質量。另外，環境是一個系統，各種固廢污染物沒有區域標識，把一個城市分割成很多市場，結果沒有人對這個城市的整個環境負責，仍然是“公用地悲劇”的延續，將嚴重地危害城市運營安全。
 

　　二是低端化發展趨勢嚴重。據不完全統計，目前我國從事環衛服務的企業多達8000余家，絕大多數企業的規模都很小，年服務費收入超過1000萬元的企業占比不到1%，很多企業就是添置幾臺作業車輛、廉價雇傭一支保潔隊伍就開始去參與政府購買服務了。這與人們長期以來對環衛服務的專業化認識不足有關，以為環衛服務就是掃掃地、運輸垃圾、挖個坑把垃圾埋了那么簡單。基于這種認識，搞裝備制造的、搞垃圾焚燒發電的、搞水處理的、還有玩資本的，都紛紛進入環衛行業，看重的是近年來市場持續增量，主要目的是“跑馬圈地”。更多的是一些小企業，把環衛服務簡單化為道路清掃和垃圾清運，至于“無害化、減量化、資源化”的基本要求根本達不到，不僅如此，滲瀝液污染、非正規填埋導致的水土污染和后續安全都是重要隱患。
 

　　三是供需結構失衡。環衛市場因政府購買服務而興起，根源在于供給側結構與需求側之間存在失衡問題，政府通過事業單位向社會提供的環衛服務有效供給不足，因此要借助市場的力量增加有效供給。但是，有些地方政府為人民群眾購買的環衛服務并非以需求側為落腳點的，而更多是為了甩包袱，或者是為了改革而改革，變換一下市場主體的性質，究竟在多大層面上體現人民群眾的意愿，是否集中解決環衛服務中的不平衡不充分問題，目前還沒有得到充分顯現。隨著生活水平的提高，人民群眾對人居環境要求越來越高，對環境保護的關注度也越來越大，城鄉環境不論面子還是里子都應該干凈整潔，一塵不染;每個垃圾桶、垃圾樓都應該是干凈無異味;人民群眾用心分類好的垃圾都應有各自的去處;公廁要好找、好看、好聞、好用……而現在主要還是面子上的一些服務，滿足于“有”、表面上“過得去”，與人民群眾對于細節的要求存在較大差距。
 

　　四是履約風險加大。市場經濟也是契約經濟，如果雙方約定事項不能充分實現，就會加大市場不確定的風險，而作為公共服務，其對城市運營安全、社會穩定的影響都是巨大的。現在主要的履約風險表現為，受地方政府債務風險影響，一些地方政府財政支付時效性、充足性受到考驗，那些小規模的沒有商業模式的企業，不得不退出市場。還有一些地方政府，依靠政府強勢地位，通過要求項目公司增加更多服務內容來變相減少公共支出，轉嫁公共服務成本，或者將歷史問題轉移給項目公司，導致企業負擔過重而不得不退出市場。還有一些企業，因為不專業、規模小、管理不善，或者當初即以低于成本價中標，導致實際中達不到政府和群眾要求，甚至造成新的環境污染問題，不得不退出市場。這些問題現在比較集中于欠發達地區，也有向大城市蔓延的趨勢，特別是那些碎片化市場，風險很大。像政商關系緊張、營商環境惡化、行政收費、行政罰款增多等問題，都是履約風險的外在表現，應當及時發現，加以重視，防止市場化改革倒退。
 

　　五是付費機制改革滯后。傳統的方式是事業單位體制下的基于成本付費，也就是花多少，政府撥多少。現在雖然是政府購買服務，表面上看，政府是基于結果付費的，但實際上，這個服務價格還是基于成本付費機制來的。政府根據不完全數據，算好定額，給定服務總價和單項價格。但是因為市場是分散的，尤其是當物流節點上的設施分屬不同作業主體時，實際付費是在不同節點間按照固定價格實施，這就使得上下游間沒有競爭關系，且每個業務鏈條希望垃圾越多越好：前端垃圾分類希望垃圾越多越好，這樣可以拿到更多補貼;中端轉運希望垃圾越多越好，這樣按照噸公里計價收入就越多;末端希望進填埋場的垃圾越多越好，這樣可以多掙錢。至于過程中怎么增加，貓膩就多了。總之，這種付費機制導致企業轉型升級缺乏動力，項目公司只會把精力聚焦多掙錢的地方，可以數據造假的地方，無人對“減量化、無害化、資源化”負責。而且付費機制不改革，事業單位也沒有主動改革的動力。
 

　　六是垃圾四分類難落地。親自決策部署，主要是原有的供銷社體系失效，新的模式沒有建立起來，中國的垃圾分類出現原地踏步的問題。在科學定位垃圾四分類的思想指導下，全國各地掀起了新的樣板工程，但是真正實現垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的目標，還有很長的路要走。主要表現在基礎設施建設不足，前端設施簡陋、數量不夠、功能單一、技術含量低、主要依靠勞動力，成本很大;中端固廢物流體系不健全，車輛設備更新慢，物流成本高;末端處理能力構建不全，受來自國外各種理念影響，末端重復建設、爛尾工程很多，很多設施無法發揮應有的支撐作用，而城市礦產開發基地建設得不到有效支持，使得整個末端綜合處理能力構建滯后。基礎設施投資具有建設周期長、專業化標準高、全口徑全流程管理要求高、設施協同要求高、回報周期長等特點，不是一般企業能夠實現的，也不是短期可以實現的。但是現在有些政府壓縮特許經營期限，壓低政府購買服務價格，導致基礎設施率很低，回報周期很長，因此沒有企業愿意做中長期投資規劃，一些沒有社會責任感的企業，就會建設低質量的甚至是“豆腐渣”工程。沒有末端綜合處理能力，就支撐不了前端垃圾分類;沒有現代固廢物流體系，就會出現混裝混運，那么終，垃圾四分類模式就難以構建起來，只能停留在樣板工程階段，沒有可復制性。
 

　　七是商業模式不清晰、融資難度大。政府購買服務，初期采取的是BOT的方式，現在普遍是PPP的模式，政府希望通過PPP模式，以有限支出撬動更多社會資本;社會資本希望通過PPP模式讓政府背書，降低融資難度，尤其是民營資本，可以更好獲得銀行支持。但是，當PPP模式遇到了金融創新，味道就變了，各類基金把PPP模式變成了金融杠桿，在“三去一降一補”政策下，PPP模式成為了眾矢之的，雖然調控抑制了市場非理性沖動，但也限制了PPP項目落地。從環衛行業本身來說，商業模式不清晰，以及政府對資產的壟斷，限制了企業融資渠道，使得環衛行業主要依靠銀行貸款，因此很容易受到宏觀經濟和宏觀調控影響，導致市場發育不良，市場化改革進程受限。
 

　　八是市場體量仍偏小，產業化空間有限。我們可能覺得環衛市場要達到2500億元了，體量很大了，其實相對于中國人口和經濟總量來說，環衛市場體量是偏小的，產業化空間非常有限。比如瑞典，人口不到1000萬人，僅每年固廢資源化產值卻高達人民幣約1900億元，固廢產業對經濟增長的貢獻比重占GDP總額的5%—10%，且長期保持在相對穩定的水平。而中國目前的環衛市場產值占GDP比重幾乎可以忽略。這說明中國的環衛產業化遠沒有發展起來，一個潛在的萬億級市場沒有形成，整個行業仍處于“拿錢干活”的狀態，自主發展能力沒有形成，創造社會財富的能力更沒有形成。
 

　　九是市場秩序有待規范。隨著各類市場主體涌入環衛市場，競爭進入了白熱化，惡意低價競爭的現象屢見不鮮。環衛行業仍處于勞動密集型發展階段，這決定了行業平均利潤率很低，采用低價競爭必然擾亂市場秩序。在多個城市推行的環衛市場化改革中，政府在環衛項目市場化公開招標時都提出了采用低評標價法進行評標，報價低者中標。這種唯低價論的做法，使得某些實力不強、資質不高甚至口碑不佳的企業堂而皇之地以低價成了中標方，中標價甚至只有項目預算控制價的一半。這種故意扭曲市場價格的做法，害人害己。低價中標會倒逼中標企業降低標準、降低質量。中標企業由于利潤極低甚至不能覆蓋成本支出，必然會通過減少作業頻次、加大作業強度、以性能低的裝備代替性能好的裝備來千方百計降低成本，“偷工減料”“以次充好”就會成為這些企業的常態，終體現在作業標準、服務質量的下降上。低價中標常常會導致“餓死同行、累死自己、坑死業主”的現象出現，從環衛產業發展角度，也必然導致“劣幣驅逐良幣”，擾亂行業正常秩序，影響環衛產業的健康發展。國內也爆出了不少低價中標的項目后中標企業棄標不履約的事件，現實中已有眾多實例證明了低價中標給城市公共服務事業健康發展所帶來的危害。
 

　　十是政府職能轉變滯后。培育市場的關鍵在于政府職能轉變。總體看，政府職能轉變不到位，表現為要么繼續既當裁判員又當運動員，要么就一改了之、放任不管，把環境管理的責任甚至歷史包袱全拋給企業來承擔。宏觀調控作用發揮不到位，存在缺位或越位的問題，比如在市場公平性上、在科學評價機制建設上不到位，存在多頭管理和服務意識不強的問題，自由裁量權過大，行政干預過多等。
 

　　上述十個問題相互交織，導致了環衛市場發育不良、作用不大、成效不顯，我們要正視其社會危害性，透過現象看本質，找到病根，對癥下藥。